Artículo 66º de la Constitución Política. Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal.
Artículo 73º de la Constitución Política. Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico.
En base a dicho marco constitucional, la Ley 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, fija la extensión del dominio del Estado y, el modo de acceso:
Artículo 4.- Los recursos naturales mantenidos en su fuente, sean éstos renovables o no renovables, son Patrimonio de la Nación. Los frutos y productos de los recursos naturales, obtenidos en la forma establecida en la presente Ley, son del dominio de los titulares de los derechos concedidos sobre ellos.
Artículo 19.- Los derechos para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales se otorgan a los particulares mediante las modalidades que establecen las leyes especiales para cada recurso natural. En cualquiera de los casos, el Estado conserva el dominio sobre estos, así como sobre los frutos y productos en tanto ellos no hayan sido concedidos por algún titulo a los particulares.
Artículo 21.- La Ley especial dictada para el aprovechamiento sostenible de cada recurso natural precisa las condiciones, términos, criterios y plazos para el otorgamiento de los derechos, incluyendo los mecanismos de retribución económica al Estado por su otorgamiento, el mantenimiento del derecho de vigencia, las condiciones para su inscripción en el registro correspondiente, así como su posibilidad de cesión entre particulares.
Artículo 23.- La concesión, aprobada por las leyes especiales, otorga al concesionario el derecho para el aprovechamiento sostenible del recurso natural concedido, en las condiciones y con las limitaciones que establezca el título respectivo.
Es válido entregar la extracción de anchoveta a un grupo de empresas, que si bien es cierto tendrán el privilegio de ser los únicos con derecho a extraerlos, también deberán compartir la bonanza del negocio con todos los peruanos.
Para alcanzar esta justa participación, considerando que el impuesto a la renta de tercera categoría no ofrece las condiciones suficientes que garanticen esta participación, y que no existen a la fecha regalías sobre la pesquería, es procedente elevar la tasa de derechos de pesca, actualmente en US$1.80 por Tm a un nivel tal que evidencie realmente que el sector pesquero con el privilegio de extraer anchoveta está pagando lo justo.
Adicionalmente, y dados los antecedentes de evasión y elusión de este pago, debería convertirse a las plantas procesadores en agentes de retención de esta tasa de derechos de pesca, de tal forma que la administración pesquera ejerza la cobranza y el control sobre un menor número de contribuyentes, los cuales a su vez trasladarán este cobro a los armadores descontándoselos del pago de la materia prima descargada.
La política pesquera debe reunir en forma equilibrada objetivos biológicos, económicos y sociales.
El control de la extracción mediante el establecimiento de una cuota anual o la limitación del esfuerzo total reglamentando la duración de la temporada de veda, permite proteger los recursos pero generalmente provoca distorsiones sociales y económicas y además no contempla el enfoque ecosistémico.
Los sistemas de acceso libre se suelen caracterizar por una actividad de pesca frenética en la que todos los participantes tratan de conseguir el mayor volumen posible de capturas antes de que lo hagan los competidores. Tampoco contempla el enfoque ecosistémico.
La utilización del acceso libre a recursos naturales como los pesqueros no es sostenible. Los enfoques actuales para controlar y regular la utilización de los recursos pesqueros no conducen necesariamente a un uso sostenible. Ni aún el sistema de cuotas individuales.
Cuando existe una reglamentación general, esta carrera por la pesca se traduce en campañas de pesca más cortas, baja calidad del producto y disponibilidad esporádica, exceso de capturas y de capacidad de elaboración y aumento de los costos y otros efectos sociales y económicos negativos.
Pese a las diferentes posibilidades que existen respecto de los sistemas de cuotas individuales de pesca o derechos de acceso, hay algunos principios generales respecto a la concesión del acceso: la naturaleza de los beneficiarios; el método inicial de asignación; si los derechos han de ser o no transferibles; y la duración del derecho asignado.
El Estado puede asignar un derecho de acceso a una persona, empresa, o a una embarcación. Normalmente, la asignación de derechos de acceso a personas o empresas, si se asocia con la transferibilidad, redunda en una mayor eficiencia económica aunque puede entrañar una pérdida de oportunidades de empleo.
Otro de los sistemas a los que se puede recurrir es la venta o subasta de los derechos de acceso. Cuando el objetivo principal de la pesca es la eficiencia económica y no existen problemas de equidad, éste puede ser un método adecuado. Sin embargo, cuando en la pesquería intervienen personas de diferente posición económica, este procedimiento favorece, sin duda, a los más fuertes.
Por último, la concesión del acceso se puede basar en una serie de criterios concretos, como una trayectoria demostrada de participación en la pesquería, los resultados, una trayectoria de pesca responsable, de responsabilidad social, etc. En todos los casos, la equidad en la asignación de los derechos exige que todos los pescadores actuales participen en el proceso.
La cuestión de si los derechos deben o no ser transferibles también es importante y tiene repercusiones para la pesca responsable.
Es necesario que el sistema de derechos de acceso se adapte mejor a los objetivos específicos, incluso macropolíticos y macroeconómicos, de la pesquería. El sistema que se aplique a una pesquería determinada se debe negociar cuidadosamente con los probables solicitantes y establecerse por consenso, siempre que sea posible. Pero por muy cuidadosamente que se diseñe el sistema, se ha de prever que surgirán diferencias, por lo cual se ha de establecer un método adecuado de reclamación. De todas formas, las ventajas para los usuarios, los recursos y el Estado del sistema de acceso limitado justifican con creces las dificultades que se puedan plantear.
Cuando se dispone de información fidedigna sobre la dinámica de la población y su respuesta a la mortalidad causada por la pesca, en teoría cabe estimar el volumen adecuado de las capturas para conseguir los objetivos deseados. Por lo general, el control de las capturas supone establecer la captura total permisible, que se distribuye en cuotas individuales entre las flotas, compañías pesqueras o pescadores. El efecto de una pesquería sobre otras debe ser tenido en cuenta en la determinación de la cuota global, dentro de un enfoque ecosistémico. La aplicación del sistema de cuotas individuales para la anchoveta peruana omite este aspecto, pero puede provenir más delante de una norma complementaria.
Si bien es cierto que el control de la captura puede ser un instrumento para proteger los recursos, si no se limita el acceso, o se cierra definitivamente, no se reducirán las distorsiones sociales y económicas derivadas de la competencia entre los pescadores para conseguir la mayor cuota posible.
El mayor problema que plantea el control de las capturas radica en el seguimiento de las mismas. Ciertamente, los pescadores pueden falsear el volumen de las capturas. En consecuencia, el organismo de control debe supervisar cuidadosamente el volumen de capturas por usuarios y el volumen total, para evitar que se supere la cuota anual y las cuotas individuales, una vez establecidas. Ello hace necesario contar con sistema preciso de seguimiento e incorruptible, que permita recoger y analizar datos en tiempo real.
La calificación jurídica de los peces y el modo de adquirir el dominio de ellos, son regulados, pero ello no implica que la apropiación de las capturas conduzca a la apropiación individual del derecho de pesca por el mero uso. Esto mismo tiene como contrapartida la libertad de acceso al recurso pesquero, cuestión que no puede ser derogada sino sólo limitada temporalmente y por motivos de conservación del mismo recurso.
El estatus colectivo de los recursos pesqueros implica la imposibilidad jurídica de que la propiedad del derecho a pescar se adquiera por su uso histórico; asimismo, conlleva el deber del Estado de garantizar el acceso a dichos recursos en condiciones equitativas, no discriminatorias y que aseguren la conservación a largo plazo de los mismos.
Si se distribuye la totalidad de la cuota global anual de captura entre los usuarios autorizados y mediante una fórmula que se base en la participación que dichos usuarios tuvieron en períodos anteriores a la vigencia del sistema de cuotas de pesca, quienes quieran ingresar a la actividad pesquera sólo podrían hacerlo mediante la adquisición de alguna embarcación que cuente con licencia de pesca y cuota.
En todo el mundo, en la pesca tanto artesanal como industrial, en grande o pequeña escala, la escasez creciente de recursos induce a los interesados a exigir una mayor aclaración de sus derechos de propiedad en la pesca. Al crecer el número de personas que explotan recursos pesqueros (utilizando frecuentemente una tecnología mejor que la disponible en el pasado) existe una necesidad mayor que nunca de examinar las ventajas y limitaciones de la función actual de los derechos de propiedad en la ordenación pesquera y de examinar estrategias basadas en una definición más clara de tales derechos.
Desde que en el siglo XVIII Hugo Groccio publicara su libro De mare liberum, la doctrina del mar libre había sido defendida por las grandes potencias que tenían los medios navales para navegar por todos los mares y que habían ido controlando los puntos terrestres que permitían el control efectivo de dicha navegación.
En los años 1930 el mar y sus recursos podían decirse que eran jurídicamente libres ya que la jurisdicción estatal solo se extendía a una franja de 3 o 6 Km. en torno a la línea de costa. La situación cambió a partir de 1945 con la decisión unilateral de Estados Unidos de ampliar sus aguas jurisdiccionales.
El desarrollo de un orden marítimo internacional, que tiene que ver con la apropiación de los recursos de los océanos, tuvo un momento importante en la década de 1950 cuando se introducen los conceptos de conservación y protección del mar, que justificaría la ampliación jurisdiccional (Declaración de Santiago de Chile 1952), y con la celebración en Ginebra de la I Conferencia de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar (1958); y culminaría en 1970 con la resolución por parte de las Naciones Unidas por la que se declaraban como patrimonio común de la Humanidad los fondos marítimos situados más allá de jurisdicción nacional. Se produjo con ello un proceso de extensión con la declaración de: zona territorial, zona exclusiva de pesca o zona de conservación, con jurisdicción sobre los recursos pesqueros, y de zona económica exclusiva que prolonga la jurisdicción a todos los recursos marinos y que se extiende hasta 200 millas de la línea de costa. Ello ha dado lugar a que la jurisdicción de los estados con costas llegue a extenderse hasta una tercera parte de la superficie total de los océanos. Aunque el Perú no es signatario de la Convención, mantiene el concepto de las 200 millas.
Dicha ocupación se ha hecho en defensa de la conservación de los recursos marinos. En perspectiva están también la explotación de la biodiversidad oceánica y los nodos metálicos del fondo de los océanos.
Desde los años 1930 ante los problemas planteados por la creciente explotación de los mismos se propuso un modelo general de equilibrio de las pesquerías para establecer el rendimiento máximo sostenible, incorporando el análisis económico a los conocimientos sobre la biología marina, lo que dio lugar al desarrollo de la bioeconomía. En relación con ese campo en 1954 el trabajo de R. L. Gordon sobre The economic theory of a common property resource: the fisheries desarrolló un modelo económico de los recursos pesqueros y puso énfasis en el hecho de que en ausencia de propiedad privada los pescadores podían obtener beneficios de la explotación de un recurso hasta llegar al agotamiento del mismo.
Cuando lo que se establecen son cuotas individuales, lo que de verdad se esta haciendo es establecer un sistema de derechos de propiedad para los pescadores. Como es imposible patrimonializar el recurso, lo que se intenta es establecer derechos sobre ciertos “segmentos de capturas”. Si las cuotas son de duración anual, obviamente, los derechos de propiedad están limitados en el tiempo, y por lo tanto, son susceptibles de modificación.
Para llegar a objetivos comunes con relación a una política, es necesario organizar los asuntos pesqueros no sólo con la equidad social en la cabeza, sino también con la atención puesta en la colateral necesidad de conservar los stocks pesqueros y de mantener las operaciones pesqueras viables económicamente. Esto requiere un equilibrio entre las consideraciones biológicas, económicas y sociales y aceptables niveles de compromiso a través de los procesos políticos y legales.
Las cuotas de pesca representan una forma de actuación que pretende controlar la producción total de la pesquería evitando que las capturas sobrepasen los niveles de máximo nivel sostenible o algún otro nivel en el que la supervivencia del recurso a lo largo del tiempo esté garantizada. El asunto también esta en aplicar mejores controles sobre la pesca ilegal y tener en cuenta el enfoque ecosistémico.
Si existe un sobredimensionamiento del esfuerzo de pesca sobre la anchoveta, la mejor alternativa es establecer cuotas individuales. El sano complemento debe ser actuar sobre la cuota anual de captura, la cual debe estar en función a la capacidad biológica de la extracción del recurso. Esto pondría al recurso en niveles de captura adecuados a la biomasa disponible y a la necesidad de los predadores superiores para mantener sanos sus volúmenes de biomasa. Siempre y cuando la medición de la biomasa sea correcta y con evidente grado de credibilidad, la tasa anual de captura será adecuada.
Esto genera interés por conservar las licencias, las que pueden ser negociadas. Pero al no ser transferibles, deja como única opción de negociación la venta de la embarcación con su respectiva licencia, lo cual saca al vendedor del negocio. Esto favorece la concentración y margina al armador pequeño, pero es una consecuencia inevitable. Para llegar a este consenso, los armadores y congeladores debieran haber alcanzado en determinado momento un grado adecuado de diversificación que no los haga depender de la anchoveta para CHI para su supervivencia. Ese es el punto inmediato que debería ser resuelto.
La intransferibilidad de la cuota obliga al armador a pescar o a perder su cuota. No tiene otra alternativa. Si decide no pescar, se beneficia el recurso porque se reduce la presión de capturas, a menos que venda la embarcación. Pero si el armador decide no pescar porque la cuota asignada le resulta tan pequeña que deviene en no rentable, estará recibiendo un perjuicio ya que estará obligado a vender y abandonar la actividad o dedicarse a otras especies, lo cual requiere de un nivel inversión más o menos alto, pero que depende también de la disponibilidad de otros recursos pesqueros, los cuales podrían estar siendo afectados por la extracción de una cantidad inadecuada de anchoveta, que es la especie principal de la alimentación de las especies superiores.
Por otro lado, se evita que el armador lucre sin trabajar, al impedirle negociar un derecho pesquero que por otro lado es potestad de la Nación concederlo o revocarlo. Queda como opción vender la embarcación con lo cual se transfiere el derecho a la cuota asignada.
La extracción gradual de porciones de un cardumen a lo largo del año debiera ser mas saludable para la especie en atención a cautelar su conducta gremial (conducta del cardumen) frente a sus predadores naturales y su capacidad para establecerse en aguas propicias para su desarrollo. La extracción intensiva y súbita deja individuos muy dispersos, indefensos y desorientados (reducción de la densidad de individuos por milla cuadrada).
El principal beneficiado de la extracción gradual sería el predador natural que encontrará a lo largo del año cardúmenes en todas las latitudes al no extraerse súbitamente todo el cardumen; bien para la merluza y demás especies de consumo humano que la predan.
Estos son conceptos probablemente válidos, pero una tasa anual de 5 millones de TM por ejemplo, bien sea que las capturen 1,200 lanchas o 600, siguen siendo 5 millones. O sea que en términos reales no hay reducción del esfuerzo pesquero. Las cuotas actúan sobre la eficiencia de captura, mejoran la rentabilidad de la flota y deja la esperanza de que el cardumen no se estrese, pero no se actúa sobre la reducción de la extracción.
Al no tener idea de como aplicar el enfoque ecosistémico por falta de investigación adecuada y suficiente, no tenemos idea de cuantas TM de anchoveta se requiere para sostener al resto de predadores y mantener el resto de pesquerías saludables.
Lo inevitable es que se produce un impacto negativo sobre los armadores pequeños, que pueden quedar fuera del negocio y sin trabajo. Es verdad que la flota de madera fue introducida al escenario por la puerta falsa y con artificios legales y que hoy estaría saliendo. Pero también es verdad que son seres humanos con familia que se van a quedar sin trabajo.
No hay despidos, no por obra de la norma, sino porque en el régimen de las embarcaciones pesqueras no hay estabilidad laboral ni pagos mensuales. Las tripulaciones cobran una participación de la pesca (22.4% del valor pactado) solamente cuando salen a pescar. Si la embarcación decide no salir a pescar o está inoperativa, sencillamente no lo hace y nadie cobra. Por tanto todas esas normas que prohíben los despidos y mencionan bonificaciones por jubilación etc. son de relativa importancia y no actúan sobre el fondo del problema. El régimen laboral de las tripulaciones es de naturaleza intermitente.
Los que han diseñado este escenario han actuado sobre el aspecto económico pero no han tenido en cuenta el enfoque ecosistémico. Si bien es cierto no era probablemente parte del estudio, podría haber salido una norma mas completa, si además de actuar mejorando la eficiencia de captura hubiese actuado sobre la reducción de los volúmenes de extracción, que es en realidad el fondo del problema.
Da lo mismo que sean 100 o 1,000 lanchas porque seguirán pescando el mismo volumen de anchoveta en detrimento de la alimentación de otras especies.
Tal vez se hubiese minimizado el impacto político si se hubiese introducido el elemento de reducción de volúmenes de extracción derivado de la aplicación del enfoque ecosistémico.
El enfoque ecosistémico
Pauly examinó las dietas de 220 especies de peces y a cada una les otorgó una categoría numérica en la cadena alimentaria, del uno al cinco. La categoría uno corresponde al plancton, es decir, un conjunto de seres vegetales microscópicos que están en suspensión en las aguas marinas y realizan fotosíntesis, utilizando la energía del sol para convertir el agua y el dióxido de carbono en carbohidratos, y conforman el nivel más inferior de todas las cadenas alimentarias acuáticas. El nivel dos corresponde al zooplancton: pequeños animales flotantes que se alimentan de plancton. Los depredadores superiores corresponden a la categoría 4,6.
Estos datos fueron combinados con otros de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) para realizar una estimación del "nivel trófico" de la cadena alimentaria oceánica donde los humanos están pescando. El nuevo estudio revela que el nivel promedio disminuye constantemente desde hace 45 años, a razón de un décimo por década. "La actual política de pesca es insustentable", afirma Pauly. De las 220 especies estudiadas, al menos 60 por ciento son sobreexplotadas o explotadas al límite.
Pauly cree que la verdadera situación es peor de lo que indica su estudio, en especial porque muchos países no declaran toda su captura de peces.
Aun si un banco de pesca no llega al colapso, la pesca en los niveles inferiores de la cadena alimentaria puede tener consecuencias muy graves. En el mar del Norte, la población de bacalao está tan disminuida que los pescadores se concentran ahora en el abadejo, una especie de segundo nivel que el bacalao suele comer. El abadejo, a su vez, consume pequeños organismos como copépodos y krill. El krill también come copépodos. A medida que disminuye la cantidad de abadejos, la población de krill se expande y la de copépodos se reduce drásticamente. Debido a que los copépodos constituyen el principal alimento de los bacalaos jóvenes, la población de bacalao no puede recuperarse.
El cultivo de peces podría parecer una salida para el problema, pero no lo es, al menos en las condiciones que se practica actualmente, ya que los peces cultivados se alimentan con comida hecha a base de peces impopulares como el arenque. Parece sólo una cuestión de tiempo para que el arenque y otras especies también desaparezcan.
Pauly cree que, en tres o cuatro décadas, muchos bancos de pesca oceánicos "se desplomarán sobre sí mismos". El resultado será la pérdida de proteínas de alta calidad para los humanos, aun antes de que las pesquerías sufran un colapso completo. Las personas ingieren especies entre los niveles tróficos cuatro y 2,5. Por debajo de ese nivel, no hay mucho que se pueda comer. "Existe un límite en la cadena alimentaria para lo que puede capturarse y comercializarse, y el zooplancton (en el nivel trófico dos) difícilmente ocupará nuestros platos en un futuro cercano", escribió Pauly en Science.
¿Soluciones? El gobierno podría reducir la tasa anual de captura, pero eso colocaría "el interés público" contra los intereses de la industria. Y no se ha hecho, todavía, seguramente por eso. Se han aplicado cuotas para mejorar solamente eficiencia de captura.
Pauly cree que existe una necesidad urgente de crear áreas protegidas donde la pesca esté prohibida directamente, como podría por ejemplo, implementarse en el sistema Paita Bayóvar. Ese sistema sería fácil de implementar y hacer cumplir que las cuotas, la limitación del tiempo de pesca, las restricciones sobre los equipos y mecanismos o los controles de contaminación, aunque estas medidas también son necesarias, sea más eficiente. Podría integrarse a la norma la creación de zonas protegidas donde se prohiba la extracción de anchoveta.
Pero la idea más importante propuesta en la revista Science es la de trasladar la carga de la prueba a la industria pesquera. Aquellos que se benefician de recursos públicos como los oceánicos deberían demostrar, antes de comenzar a pescar, que su actividad no dañará esos recursos.
La pesca no debería dañar la vida oceánica. Pero ya hay evidencias abundantes que indican que el daño existe, por lo tanto es hora de trasladar la carga de la prueba a la industria pesquera. Los propietarios de plantas y embarcaciones de acero tendrían que demostrar que su producción será sustentable y no contaminante antes de empezar a operar.
Al ser los recursos pesqueros un patrimonio de la Nación, es justo que esta participe de las utilidades del negocio en forma proporcional y razonable mediante el pago de derechos de pesca justos, o regalías al igual que la minería.
La tributación de renta de tercera categoría no es la mejor forma de hacer partícipe a la Nación por cuanto se aplica sobre las utilidades, cuando el impacto que genera la extracción sobre el ecosistema marino es de naturaleza independiente de los niveles de eficiencia empresarial que conducen a un resultado financiero que puede ser más o menos aceptable; pero que no genera una participación adecuada para el Estado.
Las cuotas transferibles
Las cuotas asignadas a la anchoveta tienen carácter no transferible en este caso.
Una solución económicamente eficiente es el establecimiento de cuotas individuales de captura por armador y que estas cuotas sean transables libremente. De esta manera, se preserva la biomasa al mantenerse una cuota global máxima de captura, pero se permite que la decisión de la distribución al interior del gremio de armadores se realice mediante un proceso libre que devuelve al armador las decisiones empresariales fundamentales: cuándo y cómo se pesca. De esta manera se autoregula el mercado, haciendo que los más eficientes realicen la actividad extractiva y que aquellos que se saben menos eficientes, se vayan retrayendo de la actividad a cambio de una compensación absolutamente transparente y que refleje el valor de mercado de estas cuotas de captura.
Las cuotas individuales transferibles se basan en un principio básico que reconoce que es preciso intervenir de forma que sean los propios pescadores los que voluntariamente deseen llevar a cabo las acciones de captura o venta de sus derechos sobre los recursos. Es una medida que replica una situación en la que existen derechos de uso individuales sobre segmentos de las pesquerías, derechos que posteriormente pueden ser negociados en un mercado creado de forma adecuada.
En términos generales, los derechos transferibles favorecen la evolución de la pesquería (incluso un cambio de participantes y el rejuvenecimiento del sector) y se traducen en una mayor eficiencia económica al permitir que los pescadores más eficientes consigan mayor acceso a través del mercado. También constituyen un mecanismo para que puedan existir nuevos participantes, lo cual es más difícil en un sistema de acceso limitado sin transferibilidad. Las desventajas de la transferibilidad consisten en que pueden conducir a la formación de monopolios u oligopolio.
Por otro lado la posibilidad de explotar límites máximos de captura mediante cuotas transferibles significa un incentivo para la concentración de la actividad, su monopolización y su integración más allá de límites aconsejables en términos económicos. La transferibilidad debería responde a procedimientos y reglas que impidan prácticas monopólicas o de concertación económica y que un armador o un grupo de ellos desarrollen prácticas que hagan ilusorio el ingreso de nuevos usuarios o se concierten para impedir u obstaculizar el uso del recurso por sus competidores
La creación de un mercado de cuotas individuales transferible es una posibilidad que debe ser estudiada y diseñada en detalle
La gestión de la pesca
La gestión comprende el marco jurídico e institucional que debe garantizar que la pesca desempeñe la función que el conjunto de la sociedad considera adecuada. La gestión debe establecer también las normas que garanticen una competencia eficiente dentro del sector y un acceso equitativo a los recursos. El análisis de la gestión va seguido de un examen de una cuestión más específica incluida en esa problemática general: la integración de las pesquerías en la ordenación de zonas costeras. Luego se analizan dos temas que deben ser resueltos por el sector: cómo acomodar la capacidad de pesca a los recursos disponibles y cómo ordenar las capturas incidentales y los descartes.
La asignación de determinados derechos de uso o de acceso no es una panacea para hacer que desaparezcan todos los incentivos o las fallas del sistema que favorecen la pesca excesiva u otro tipo de degradación o deterioro del ecosistema. Es un paso importante, mas no lo es todo.
La ordenación de la pesca responsable supone intentar conciliar los intereses de muchas partes, que a menudo son competidores o incluso contradictorios. Supone también reconocer que la eficiencia y la aplicabilidad de las medidas de ordenación dependen en gran medida del apoyo conseguido entre las partes interesadas.
La limitación del esfuerzo de pesca y, por tanto, de la mortalidad, es un requisito indispensable de la pesca responsable, con independencia de las restantes medidas aplicables. Si no se limita la capacidad de la flota (y los mecanismos para estabilizarla y compensar el progreso tecnológico), resulta imposible controlar efectivamente el esfuerzo de pesca. Sin embargo, cuando existen derechos de acceso seguros y apropiados, los titulares de los derechos limitan, llevados de su propio interés económico, la capacidad y el esfuerzo de pesca a unos niveles apropiados. En general, el exceso de capacidad está asociado con la libertad de acceso a las pesquerías y tiende a disminuir cuando se establecen derechos exclusivos.
Las cuotas individuales de pesca son un medio de crear un grupo selecto de personas. Aunque pueda parecer injusto, la pesquería de anchoveta ya no admite más participantes.
La intervención de la autoridad sobre la actividad pesquera es usualmente resistida por el sector empresarial cuando ve perjudicado su patrimonio. Esta resistencia puede tomar como argumento central la defensa del derecho de propiedad.
Se puede sostener que si la sociedad desea fortalecer la protección de los recursos pesqueros, debe compensar, a modo de indemnización, a los ciudadanos que se vean impedidos de explotarlos libremente. Si bien a primera vista parece razonable tal compensación, lo cierto es que otras intervenciones de la autoridad con objetivos ambientales son igualmente dañinas para el patrimonio privado y no por ello dan derecho a indemnizaciones. Frente al argumento de respeto al derecho de propiedad para resistir nuevas restricciones, se opone la obligación de la autoridad de velar por la preservación del ecosistema. La discrepancia que pueda existir entre los operadores y la autoridad por el volumen de captura que soporta una pesquería sin poner en riesgo las especies, debe ser resuelta por el organismo científico en forma técnica y no politizada.
OBJETIVO DE UN SISTEMA DE CUOTAS
La pesca en todos los países del mundo está sujeta a regulación por parte del gobierno con el objeto de impedir la sobreexplotación de los recursos pesqueros.
Dado que la apropiación de un pez ocurre cuando se lo pesca, ello induce a la sobrecaptura. En efecto, al no existir derecho de propiedad sobre los peces, los pescadores tratan de pescar lo máximo y más rápido posible, ya que lo que ellos no pescan será capturado por un competidor. Así se produce la denominada “carrera olímpica” en que las embarcaciones pescan lo máximo posible sin preocuparse de la subsistencia del recurso. Finalmente, ocurre que el recurso se agota ya que se pesca más que lo que corresponde para mantener el recurso disponible en el futuro. Por lo tanto, se genera un costo social ya que las futuras generaciones del país no tendrán acceso a esa pesquería. La existencia de ese costo social es lo que justifica la regulación estatal para impedir la sobreexplotación.
El tipo de regulación que existía en el país, salvo el caso de la merluza que tiene cuotas individuales transferibles, es la cuota máxima de captura anual para una pesquería y limitaciones a las licencias. Este tipo de regulaciones no logra impedir la sobreexplotación. Ello por cuanto al colocar una limitación a la captura no se está introduciendo un incentivo que lleve a la industria pesquera a reducir la misma. Así por ejemplo al reducirse la capacidad máxima de bodega en un primer momento podría lograrse disminuir la pesca; pero posteriormente se invertirá en tecnologías que llevarán a más eficiencia y rapidez, de tal forma de pescar más aún cuando la bodega sea menor y en el menor tiempo posible. El otro problema de este tipo de regulaciones es que se presta para corrupción y no promueve la tecnología más eficiente.
Debe destacarse el hecho de que un sistema de cuotas individuales debe ser complementado con una investigación profunda sobre el impacto que la pesquería de anchoveta ejerce sobre el resto de especies, a fin de determinar con mayor precisión y exactitud el volumen adecuado de captura permisible anual.
El recurso pesquero no aumenta en función de la demanda. Las normas deben volverse regulatorias, limitativas y exclusivistas. (Aún cuando aquello parezca impopular). Pescar no podrá ser un derecho sino debe ser considerado un privilegio. El privilegio será de unos pocos que se obliguen a sacar la cantidad justa que garantice la sostenibilidad de las especies al menor costo en beneficio de la alimentación humana. Resulta ineludible motivar un giro en la investigación y en la política de recuperación de muchos recursos.
Una novedosa forma de democratizar el acceso al recurso y generar simultáneamente fondos para la investigación es que del total de la cuota anual a repartir, el Estado se reserve el 10% de la misma, la cual sería subastada al mejor precio. A esta subasta podría acceder cualquier armador o persona con cuota o sin ella, lo que le daría un libre acceso limitado y generaría un fondo proveniente del mismo sector, no del Estado, que puede asignarse a actividades de investigación más profunda que conduzcan a la aplicación de un enfoque ecosistémico.
