PERU: EL MODELO DE GESTION PESQUERA IV

IV
EL DERECHO A LA EXTRACCION

Para el año 2006 se fijó en 0.116% de la UIT el derecho de pesca, o sea 3.94 soles que a un cambio de 3.2 da la cifra de 1.23 dólares por tonelada.

El DS 024-2006-PRODUCE, publicado el 26 de noviembre 2006 introduce una fórmula adecuada que vincula el precio que el armador debe pagar por TM. extraída de anchoveta, al valor FOB de exportación de la harina de pescado.
El nuevo decreto introduce como factor de pago el 0.25% del valor FOB de la harina de pescado computable sobre el precio promedio mensual según información oficial que emita ADUANET.
En otro artículo del mencionado decreto se dispone que: Los armadores pesqueros, sean personas naturales o jurídicas, podrán destinar hasta un 25% del monto total de los derechos que deban pagar por concepto de permisos de pesca a fin de realizar las actividades extractivas a que se refiere el artículo precedente, para solventar el costo de proyectos específicos de investigación científica, desarrollo tecnológico, capacitación técnica y otros vinculados a la pesquería y/o acuicultura, conforme a las disposiciones reglamentarias específicas que al efecto dicte el Ministerio de la Producción.

¿Qué significa la investigación? Que el armador puede retener el 25% autorizado y hacer sus propias prospecciones cuantas veces lo desee, embarcando seguramente personal técnico. O hacer convenios con universidades o cualquier organismo destinado a hacer cualquier tipo de investigación que convenga a los intereses de dicho armador. No necesariamente a los intereses de una política nacional de desarrollo de la pesquería.
Esta alternativa dispersa recursos financieros que podrían concentrarse en Imarpe y las Universidades con el objeto de explotar mejor los medios con los que cuentan y realizar investigación planificada y coherente con una política pesquera de largo plazo.

En relación al año 2007, las cifras son las siguientes:

El desembarque de anchoveta destinado al consumo humano indirecto, según el Anuario 2007 de Produce, fue de 6´086,000 toneladas.

El precio promedio de la harina de pescado fue de US$ 957. Por lo tanto la tasa aplicable por derechos de pesca (promedio) de acuerdo a la norma vigente sería de US$ 1.79 x tonelada extraída.

Teóricamente la recaudación debió se de US$ 10´920,055, lo que representa el 0.76% del valor FOB de las exportaciones totales de harina y aceite de pescado, que fueron del orden de los US$ 1,435´300,000.

Sin embargo, el Estado no ha recaudado el 100%.

La RD 211-2008-Produce/DGEPP publicada el 9 de Junio 2008 presenta la relación de 617 embarcaciones cuyos armadores no han presentado declaraciones juradas del pago de derechos de pesca 2007 y 320 embarcaciones cuyos armadores deben reintegrar derechos de pesca correspondiente al pago de derechos de pesca del 2007 por un valor aproximado de 3 millones y medio de soles.
El informe de APOYO que da origen al DL 1084 menciona la existencia de 1,143 embarcaciones operativas entre acero y madera (573 de acero y 570 de madera). Por tanto el 54% de la flota operativa no presentó declaración jurada pero es evidente que realizó actividad extractiva. El 28% de la flota operativa tiene deudas.

El armador no solamente no está siendo gravado con una tarifa justa que retribuya al Estado un justiprecio derivado de la explotación de un recurso natural, patrimonio de la Nación, sino que ni siquiera está cumpliendo con declarar y pagar.

El DL 1084 incorpora en su primera disposición final un párrafo que limita la posibilidad del Estado a subir la tasa por derechos de pesca durante los diez años de vigencia del aporte social obligatorio establecido en la norma, privándolo de la posibilidad de acceder a una recaudación más equitativa por este concepto que podría ser, además, la fuente de financiamiento para apoyar la reconversión laboral de los pescadores que fuesen afectados por la reducción de la flota de pesca dedica a la extracción de anchoveta para el CHI.
Es probable que la razón para incluir esta limitación se derive del hecho de que el sector anchovetero será gravado por otras tasas destinadas a financiar programas de reconversión y jubilación. Esto puede parecer correcto desde la lógica sectorial, mas no desde la lógica nacional puesto que el resto de la Nación, el resto del Estado, siguen sin recibir el justiprecio por la extracción de sus recursos naturales.

Se impone la obligación de establecer un cobro más justo a la actividad extractiva de anchoveta vía otro dispositivo legal. De esta forma se corregiría esta distorsión incorporando un criterio de equidad en el negocio de la anchoveta para CHI, dándole al Estado una participación adecuada que compense a la Nación de los impactos negativos que genera la actividad sobre el ecosistema y sobre el medio ambiente.

LA INTRODUCCION DE REGALIAS

Además de justa, la aplicación de regalías a la extracción de recursos pesqueros se impone como una de las formas de reducir el esfuerzo pesquero en beneficio de una pesquería sostenible. La regalía obliga a ser eficiente en la captura para maximizar la relación beneficio costo. Si no hay eficiencia ni rentabilidad, la actividad extractiva debiera detenerse por sí misma.

En este orden de ideas, todos aquellos que causan mortalidad comercial deben pagar regalías. Solo se exceptúan aquellos quienes causan mortalidad de subsistencia, es decir quienes capturan para sostenimiento personal y familiar directo, es decir, autoconsumo.

La lógica del Estado tiene que ser cumplir con el criterio de sustentabilidad, que significa dejar dinero en el fondo del mar para que lo recojan las próximas generaciones, cuidando que nunca se agoten. Aplicando simultáneamente el cobro de regalías justas para compartir los beneficios entre los dueños de los recursos y los concesionarios de los mismos.

Establecer regalías es solamente el ejercicio del derecho que tiene el propietario de los recursos pesqueros de establecer un cargo por acceder a ellos.
No se trata tan solo de un tema de justicia social para que la industria compense a poblaciones locales influenciadas por los impactos sociales y ambientales. Tampoco es la creación de un impuesto ciego que reduce la competitividad de la industria a través de un sobrecosto. Este derecho, además, se debe aplicar al conjunto de los recursos naturales, renovables o no, que son patrimonio de la Nación.

El Tribunal Constitucional, en su momento, dio su fallo sobre las regalías mineras. Como se esperaba, confirmó plenamente –sin ninguna reserva ni ambigüedad– que la Ley de Regalías es ciento por ciento legítima y legal, pues expresa el derecho inalienable de la Nación a beneficiarse de la explotación de sus recursos naturales.
Pero, además, el reconocimiento de que la regalía minera NO es un impuesto sino una compensación por explotar recursos de la Nación, implica que su aplicación deba ser universal, sin ser coartada o distorsionada por convenios de estabilidad tributaria. Exigir su aplicación pronta y oportuna en el sector pesquero es un imperativo, pero también que estos recursos se usen de forma transparente y eficiente en inversión en el mismo sector. Las regalías no deben terminar diluyéndose en pagos burocráticos ni proyectos estériles.

Nuestro ordenamiento jurídico ya precisó la forma en que el Estado actualmente obtiene una retribución económica por los recursos naturales que se explotan. La Constitución Política del Estado establece en el párrafo segundo del artículo 77º que la participación de los Gobiernos Regionales, Locales y otras entidades en la explotación de los recursos naturales se da mediante el canon, sobre la base de una participación adecuada del total de ingresos y rentas obtenidos por el Estado.

La Ley de Canon pesquero vigente, establece que su constitución es:
50% del impuesto a la renta de las empresas dedicadas a la extracción comercial de pesca de mayor escala de recursos naturales hidrobiológicos de aguas marítimas y continentales lacustres y fluviales
50% de los derechos de pesca de las empresas dedicadas a la extracción comercial de pesca de mayor escala de recursos hidrobiológicos
50% del impuesto a la renta de las empresas que además de extraer los recursos naturales hidrobiológicos se encarguen de su procesamiento industrial.

El término “participación adecuada” del artículo 77 de la Constitución es la clave para determinar si la actual composición del canon es la adecuada, toda vez que el impuesto a la renta del período 1998 – 2007 representa tan solo el 1.37% del valor FOB de las exportaciones del período.
Sobre un total exportado de 12,556`500,962 dólares, la recaudación por renta fue de 179`101,885 dólares. Y los derechos de pesca representan una pobre contribución como se ha expuesto anteriormente.

CIFRAS AL 31 DE DICIEMBRE DE 2007

Valor FOB de las exportaciones pesqueras (tradicional y no tradicional) de 1998 a 2007: (Fuente: Sunat)
US$ 12,556´500,962

Recaudación por impuesto a la renta del sector pesquero (tradicional y no tradicional) de 1998 a 2007: (Fuente: Sunat)
US$ 179´101,885

Porcentaje de recaudación tributaria por impuesto a la renta en relación al valor de las exportaciones del período 1998 – 2007:
1.375%

Los gobiernos locales y regionales recibieron durante el año 2007 la suma de US$ 15´698,060
(Fuente: MEF) por concepto de transferencias provenientes del canon pesquero por derechos de pesca e impuesto a la renta. Una cifra pequeña en relación al volumen de las exportaciones. Adicionalmente mal distribuída porque al repartir este monto entre todas las municipalidades y gobiernos regionales que tienen derecho a canon, se atomiza al punto de no representar una cifra significativamente importante en cada economía local. Esto significa que los gobiernos locales y regionales recibieron el 0.80% del valor FOB de la exportaciones pesqueras por concepto de canon pesquero.

El país no recibe una participación adecuada en el negocio pesquero en términos de recaudación, que se traslade realmente a la población y se traduzca en bienestar, beneficio y alimentación para el poblador peruano.

Es necesario entender que el impuesto a la renta se aplica sobre las utilidades obtenidas en el ejercicio. Sin embargo el nivel de eficiencia de una y otra empresa puede ser tan diferente como para producir estados financieros completamente distintos. Así puede ocurrir que en el supuesto de que dos empresas extraigan, por ejemplo, 500 mil toneladas de anchoveta cada una, la primera tenga pérdidas financieras y la segunda arroje utilidades pobres. Por tanto su contribución con el impuesto a la renta puede ser nula o pobre. Pero ocurre que la extracción de 500 mil TM de anchoveta produjo un impacto sobre el ecosistema, independientemente de que haya generado utilidades o no. Ocurre que procesar 500 mil TM de anchoveta para convertirlas en harina ha generado un vertido de contaminantes al mar procedentes de las embarcaciones y de las plantas, independientemente de que haya generado utilidades o no. Y la contaminación atmosférica se produce con o sin utilidades.

Por lo tanto la industria tiene que pagar por el derecho a extraer un recurso natural y para compensar el deterioro ambiental que produce.

Si asumimos que esa participación no es adecuada, que los derechos de pesca son reducidos y por tanto “inadecuados” como se ha expuesto en este trabajo, y que la posibilidad de incrementarlos deviene en inaplicable en virtud del DL 1084, queda como el camino la aplicación de regalías pesqueras o de cualquier otro mecanismo que grave a la industria con un justiprecio por la extracción y procesamiento de anchoveta.
En el tiempo debe gravarse la extracción de todos los recursos pesqueros.

DEFENDER LOS INTERESES DEL PAÍS ES FUNCIÓN Y DEBER DEL ESTADO

No se puede subordinar tácita o explícitamente el interés público al interés privado. El concepto de Nación y de Estado está ligado a la subordinación de los intereses privados al interés nacional, dentro de un marco legal constituído.

Regalías o derechos de pesca, la extracción de recursos naturales renovables como los pesqueros debe pagar un justiprecio.

No es lo mismo que el impuesto a la renta. Lo que falta es que paguen un “justo precio” por el uso de recursos naturales de propiedad pública. “El justiprecio” intenta capturar, para beneficio del país, el valor de la renta económica del recurso pesquero.

Este no es un pago caprichoso para aumentar los ingresos del tesoro público, sino que más bien es un instrumento que permitirá el adecuado balance entre la mortalidad comercial de recursos naturales y los beneficios económicos de las empresas operadoras. Un dividendo por el derecho a explotar un recurso natural, que es de propiedad de todos los peruanos. Una compensación por los impactos generados sobre el ecosistema y sobre el medio ambiente.

Es el justo precio o remuneración que debe recibir el propietario de los recursos naturales, como contrapartida del aporte que éste hace al ceder sus recursos en el proceso extractivo. Así como el trabajador que es dueño de su fuerza de trabajo recibe un salario como retribución a su participación en la producción, y el capitalista una rentabilidad por sus aportes de capital, los dueños de los recursos naturales, deben recibir una retribución justa y consistente con el aporte real que estos recursos hacen a la producción.

Se afirma que el Perú aumentó sus exportaciones pesqueras y que obtuvo éxitos destacables. Lo que no se especifica es quiénes son los que ganaron. Lo que tampoco se menciona es lo que se perdió y quiénes perdieron para que el Perú de las cifras oficiales ganara.

Detrás de las utilidades alcanzadas por las grandes empresas se oculta un problema proporcionalmente similar o mayor que los beneficios logrados según la información oficial. Bajo las publicitadas cifras que ofrecen la imagen de un sector próspero, se desarrolla el drama real de una pesquería sobreexplotada. De una industria que va dejando tras de sí un país con hermosas bahías contaminadas y devastadas. De un país que una vez agotados sus recursos pesqueros no tendrá nada que ofrecer a los inversionistas nacionales ni extranjeros. Entonces, esos capitales se irán y dejarán al Perú convertido en un país que antiguamente tuvo una riqueza pesquera.
¿Cuántos hospitales, cuántas escuelas, cuantas carreteras, cuantos desembarcaderos, han surgido gracias a la contribución de la industria pesquera? Probablemente algo haya surgido si revisamos las inversiones provenientes del canon pesquero, pero no en proporción a los volúmenes de dinero ingresado por exportación de harina y aceite de pescado.
Hoy se ve menos pescado que antes en los mercados y cuesta tanto o más que el pollo, con contadas excepciones. El beneficio del país no va de la mano del beneficio de las empresas en el actual modelo.

Los recursos pesqueros son valores que no pertenecen al explotador del recurso sino a su dueño, que en el caso de los peces somos todos los ciudadanos a través del Estado que nos representa.

El modelo exportador de harina de pescado se ha ejercido a través de ceder, casi en forma gratuita, la renta de los recursos pesqueros a los grupos económicos en los últimos años.

Los resultados actuales expresan esa captura de la renta, como una seria injusticia en los ingresos fiscales. Instaura la injusticia de que se beneficien los explotadores del recurso, y no sus dueños.
Se ha creado un negocio para capturar esa renta porque ahí están los grandes ingresos en una forma relativamente sencilla.

Hoy, existe un mayor dinamismo del sector pesquero exportador pero, ¿porque no irradian este crecimiento al resto del país? Que les vaya bien a estas empresas no significa que le vaya bien al ciudadano medio, porque no generan mayor empleo. La industria harinera ya no admite mayores posibilidades de crecimiento en su empleo. Mas bien la automatización de las plantas debe conducir a una reducción del empleo. Por último, con 60, 70 o hasta 90 días de trabajo anuales por efecto del exceso de flota e infraestructura, tampoco se genera empleo estable ni de calidad.

El sector pesquero exportador se puede renovar científica y tecnológicamente, capturar la renta y el beneficio estructural. Sin embargo, la degradación ambiental, la degradación del ecosistema y la reducción de la biomasa son significativas y amenazan el futuro.

Cuando se agoten los recursos ícticos, bien por efectos del cambio climático o por la sobre explotación ¿cuáles serán las fuentes de ingreso por exportación? Tenemos el ejemplo de la sardina que ya desapareció.

La capacidad de generar ingresos está sustentada en la captura de renta basada en la explotación de recursos naturales. Pero ahí hay límites físicos y biológicos que debemos establecer.

Debido a su impacto en los recursos marinos, la acelerada conversión de naturaleza en dinero, ha significado que el sector pesquero encare problemas como la sobreexplotación y la sobrecapitalización, es decir, embarcaciones y plantas en tierra más allá de la capacidad de los recursos pesqueros para hacerlas operar. A esto se agrega la pesca ilegal. Todos estos problemas hacen imperativo ordenar la pesquería, pero no a costa del Estado. Este último no puede asumir los costos de la irresponsabilidad o de la ineficiencia de la industria, como no ocurre en ningún otro sector de la economía. El inversionista es responsable de su éxito o de su fracaso y no debe apoyarse en el Estado para conseguir beneficios ni para cubrir sus pérdidas.

El futuro se avecina, además, con variaciones en la temperatura debido al cambio climático y tendrá un fuerte impacto en la pesca y la acuicultura. Las especies acuáticas son vulnerables al cambio climático, a diferencia de los animales terrestres, ya que son poiquilotérmicas (su temperatura corporal varía en función de la temperatura ambiente). "Cualquier cambio en la temperatura de su hábitat influye notablemente en su metabolismo, tasa de crecimiento, productividad, reproducción estacional y sensibilidad a enfermedades y toxinas" advierte la FAO.
Entre los efectos del cambio climático en la pesca y la acuicultura se destacan el aumento de frecuencia e intensidad de eventos metereológicos extremos, el más conocido de los cuales es el fenómeno de El Niño.

La FAO indica que se observan cambios en la distribución de los peces en respuesta a las variaciones climáticas, generalmente involucrando expansiones hacia los polos de las especies de aguas más cálidas y contracciones alrededor de los polos de especies de aguas más frías.
Se están produciendo cambios en la salinidad de los océanos, con un aumento de la salinidad en las aguas cercanas a la superficie de las zonas más evaporadas de la mayoría de los océanos mundiales.
Por otro lado, está disminuyendo la salinidad en las zonas marinas de las latitudes altas debido al aumento de las precipitaciones, mayor escorrentía, deshielo y otros fenómenos atmosféricos.
Además, los océanos se están volviendo más ácidos, con probables consecuencias negativas para muchos arrecifes de coral y organismos relacionados con el calcio.
La FAO afirma que, aunque existen grandes diferencias regionales, es probable que el mundo asista a cambios significativos en la producción pesquera en mares y océanos.

"Para las comunidades que dependen en gran medida de la pesca, cualquier disminución de la disponibilidad local o de la calidad del pescado para alimentación o cualquier aumento de la inestabilidad de sus medios de vida puede plantearles problemas muy graves".

LA DESINFORMACION

El desconocimiento del sector pesquero es compartido por la prensa y por la propia sociedad, y por tanto ambos resultan indolentes al problema. Existe un vacío de conocimiento que es aprovechado para manipular información en uno u otro sentido. El ciudadano común está expuesto a una u otra corriente de opinión sin mayor posibilidad de defensa o de réplica.

La superficialidad con la cual se analizan los temas pesqueros es grave. La desinformación es evidente. Si los medios de comunicación y los analistas exhibiesen en un cuadro comparativo los valores de exportación FOB del sector, junto con los pagos que han hecho por renta de tercera categoría y derechos de pesca, y los ingresos extraordinarios que reciben por drawback y restitución de IGV por exportaciones, veremos un panorama distinto al que vemos cuando se elogia exclusivamente a las exportaciones. La labor de los medios debe ser educativa y analítica antes que destructiva y sensacionalista en determinadas circunstancias de coyuntura.

Gracias a unos medios limitados en su información y análisis, seguimos creyendo que somos buenos porque exportamos mucha harina de pescado. No asumimos conciencia, aún, de que como dueños de esos recursos pesqueros no se nos está pagando un precio justo por su explotación, ni del impacto que estamos causando en nuestro ecosistema marino a cambio de nada, o de muy poco.

No tenemos medición del impacto causado al ecosistema derivado de la actividad de extracción. No tenemos medición del impacto causado al medio ambiente derivado de la operación de la flota y del vertimiento de residuos tóxicos al mar. No sabemos cuanto se requiere de dinero para limpiar y reparar los daños producidos al medio ambiente y al ecosistema en todo el litoral.
No se dispone de recursos suficientes para investigación y desarrollo y para controlar la pesca ilegal.

Las cifras, los cálculos, y la metodología tienen que ser revisados dentro del marco conceptual de una política pesquera que pretenda tener una pesquería sostenible. La industria pesquera debe dejar de ser un problema ecológico y además debe contribuir adecuadamente con el país, tal como lo hace la minería y la industria en general.

En el futuro el Estado deberá prestar mayor atención a la educación de la población sobre las posibilidades del país como país pesquero, propiciando que sean accesibles y entendibles para todos los conceptos de ecosistema, soberanía alimentaria, cambio climático, fenómeno El Niño y sostenibilidad.
Deberá prestar atención a la difusión de los impactos de la industria pesquera sobre el medio ambiente y su verdadera contribución con los intereses nacionales, con el objeto de crear corrientes de opinión y entendimiento correctos sobre el papel que juega la industria pesquera en la vida económica de la Nación. De esta manera los medios de comunicación encontrarán a un público entendido en la materia que no sea fácilmente manipulado como viene ocurriendo a la fecha, donde los comentarios sobre el sector son sesgados, equivocados, inexactos y llenos de críticas destructivas algunas veces y elogiosos comentarios sin sustento otras veces. Generalmente con muy poco aporte constructivo.
Un país con educación y bien informado siempre constituirá la mejor garantía para una pesquería sustentable que se enfrente al futuro.
Una población conciente de la necesidad de preservar el ecosistema y el medio ambiente en beneficio de alimentos asequibles a la población nacional, constituirá la primera línea de defensa contra la sobre explotación de la industria y la desinformación de los medios.

PARA QUE LA PESQUERÍA PERUANA TENGA UN FUTURO SOSTENIBLE SE DEBERÁ:

1. Poner límites a la extracción de todos los recursos a través de una cuota global anual y cuotas individuales.
2. Imponer un pago justo y adecuado por derecho de extracción a todas las pesquerías que realicen extracción con fines comerciales.
3. Reducir el esfuerzo pesquero impidiendo el acceso de más embarcaciones a las pesquerías plenamente explotadas y sobre explotadas, y limitando el acceso a otras especies en base a estudios ecosistémicos que impongan una cuota global que no debe ser sobrepasada.
4. Eliminar los privilegios e incentivos a la exportación de productos hidrobiológicos vía drawback y restitución de IGV, o en su defecto asignar los mismos a la comercialización en el mercado interno. La industria será quien decida si exporta o vende al mercado interno, pero con las mismas ventajas para ambos mercados.
5. Imponer las más drásticas medidas para detener la contaminación producida por los vertidos de efluentes contaminantes procedentes de las embarcaciones y de las plantas de procesamiento de harina, congelado y enlatado.
6. Utilizar el pago por derechos de extracción para llevar la investigación a niveles adecuados, para mejorar las condiciones sanitarias de los desembarcaderos pesqueros artesanales y para crear un fondo de limpieza de las bahías contaminadas por la industria.

Hasta el momento la industria se está llevando la parte rentable del negocio y el país se está quedando con los pasivos ambientales.

PERU: EL MODELO DE GESTION PESQUERA III

III
EL SISTEMA

No existe en el plano de las pesquerías, un Sistema de Gestión óptimo, es decir que maximice los objetivos perseguidos con la regulación a un costo mínimo para todos los casos. A cada pesquería le corresponde un Sistema de Gestión particular.

Cuando se dispone de técnicas desarrolladas de captura, si no existe regulación, la industria tenderá a agotar el recurso. No hay mecanismos económicos para detener el proceso. Solo la decisión política (extraeconómica) puede evitarlo.

Si queremos evitar el agotamiento del recurso anchoveta, o de cualquier otro, con los efectos colaterales que puede tener sobre otras especies, hay que buscar las causas y no los efectos del problema.
Una causa económica es que a la fecha algunos de los recursos pesqueros se entregan a los industriales a una tasa de derechos de pesca sumamente baja, y otros totalmente gratis. Algunos recursos como la anchoveta y la merluza generan un pago al Estado por su extracción, llamado derecho de pesca; pero el volumen de las exportaciones de harina de pescado no guarda equidad con el pago que hacen por derecho de pesca de extracción de anchoveta.

Si los costos de producción son artificialmente rebajados, por ejemplo, gracias a derechos de pesca bajos o gratuitos, entonces se permite la existencia de grupos económicos que tienen acceso gratuito o muy barato a los recursos pesqueros.
Por tanto, permanecerán en operación volúmenes de inversión por encima y más allá de un criterio de eficiencia. En cambio, si se impusiera un royalty o una tasa más alta a los derechos de pesca por el uso de recursos pesqueros, subirían los costos de producción, y debieran hacerlo en forma proporcional al ingreso por ventas, al impacto sobre el ecosistema y a la necesidad de mantener una biomasa estable entendida dentro de un concepto ecosistémico.
Probablemente un efecto colateral sería la reducción de la flota y de la capacidad productiva, o su transformación hacia productos de mayor valor agregado, lo cual, además, es un imperativo.
Al reducirse las inversiones artificialmente rentables, se reduce la sobre explotación y los niveles de extracción del recurso, ajustándose hacia niveles de producción capaces de pagar los costos reales, entre los cuales está el valor económico de la depreciación del capital.

La industria extractiva debe pagar al Estado un justo precio para obtener el derecho a pescar.

La dificultad está en establecer con precisión el precio de ese derecho de pesca de forma que ni sea tan grande que acabe con la explotación ni tan pequeño que no haga partícipe del negocio al país. El Estado debe participar en forma justa y equitativa no solamente en la rentabilidad del negocio, sino que, fundamentalmente, debe ser resarcido por los impactos que la pesquería causa sobre el ecosistema y el medio ambiente, los cuales son independientes de la rentabilidad del negocio.

Esto tiene que ser entendido en su verdadero contexto. El impuesto a la renta de tercera categoría es una participación en las utilidades empresariales. Pero ocurre que una empresa puede tener grandes, medianas o pequeñas utilidades; o aún pérdidas. Sin embargo para llegar a cualquiera de esos niveles de utilidad o pérdidas, se ha efectuado una extracción de recursos pesqueros con los efectos inevitables que ello produce sobre el ecosistema y el medio ambiente; más aún luego de su procesamiento. Por ese solo acto el Estado merece una compensación adecuada.

En lugar de causar perdidas a la sociedad ( contaminación, destrucción de ecosistemas, costosos programas de ajuste, financiación a un sector en declive, perdida de recursos, etc.) debe generar ingresos para la administración, que cede la explotación de un recurso público a un sector de la sociedad, a cambio de un pago que permite la estabilidad de la explotación.
Incentivar el crecimiento de la pesquería es fácil, pero aplicar el mecanismo inverso, aunque sea necesario, es mucho más complejo.
En parte el problema ahora es político, pero también técnico, jurídico y económico.

Una idea inexacta es que los armadores, tanto artesanales como industriales, actúan responsablemente porque su negocio depende de la existencia permanente del recurso natural, en consecuencia, actuarán responsablemente y no ejercerán presiones excesivas sobre los recursos.
Pero esta lógica sólo se puede adjudicar a los pescadores artesanales, cuya existencia, así como la subsistencia de su negocio como tal, dependen efectivamente de la productividad del ecosistema marino. Entonces, es posible esperar comportamientos racionales en este tipo de armadores, aunque no de todos obviamente ya que siempre habrá excepciones. El concepto es válido y aplicable a todas las pesquerías marítimas y continentales.

El sector empresarial no tiene que responder por el interés del país. No es su rol. Él actúa de acuerdo a sus intereses comerciales, no de acuerdo a los intereses del país. Lo cual es legítimo además.
Los armadores industriales operan con otra lógica completamente distinta. El armador industrial, fundamentalmente asociado a un grupo económico-financiero, no está necesariamente interesado en la sustentabilidad a largo plazo del negocio, puesto que al grupo lo que le interesa es una conversión acelerada de los recursos naturales en capital financiero. La idea es trasformar en el más corto plazo posible, la mayor cantidad de biomasa pesquera en capital fresco. La lógica de estos grupos es la acumulación y no la producción a largo plazo. Si mañana ya no resulta rentable la explotación pesquera, entonces emigran a otro sector.

Cumplir con criterios de sustentabilidad implicaría renunciar a la conversión de naturaleza en dinero, es decir, sería como dejar dinero en los fondos marinos para que en otras generaciones, otras personas lo vengan a recoger. Esto no es coherente desde la perspectiva del grupo económico-financiero que opera con la lógica de la acumulación. Desde esta perspectiva, convertir todo en dinero y acumularlo a nombre del grupo financiero, es lo más consistente y coherente. La lógica de la sustentabilidad va en sentido contrario.

En conclusión: la lógica del industrial es correcta y lícita. Sin embargo no es la lógica conveniente al país.
Por tanto, el Estado interviene como regulador y representante de los legítimos propietarios de los recursos naturales materia de la controversia. Se legisla en beneficio del bien común, de las mayorías nacionales, pues esa es la función primordial del Estado.
La Autoridad de pesquería actúa como representante del conjunto de los ciudadanos del país y es el propietario de los recursos de dominio público. Por tanto, es la responsable del empleo adecuado de esos recursos.

El aumento de la demanda de los recursos pesqueros por la población mundial, ha impulsado un aumento de la industria pesquera que no ha incorporado como costo el uso de un recurso natural renovable: los recursos pesqueros.

Por el momento los sistemas de protección han ido por detrás de la realidad, que ha cambiado muy rápidamente. La demanda mundial de los recursos ha contribuido a dificultar la aplicación de una regulación coherente y efectiva. Frecuentemente, las regulaciones han servido solo para evitar una mayor degradación, pero no han restituido las explotaciones a niveles óptimos desde ningún punto de vista.

Una incorrecta gestión de los recursos, que perjudicase gravemente el equilibrio en que se producen los recursos pesqueros, tendrá graves consecuencias sobre el equilibrio social del país, por cuanto que la pesca es una parte significativa de la alimentación, en tanto que aporte de proteínas. Por tanto, existen razones políticas de primer orden, para situar en su punto justo el objetivo de preservar el medio marítimo, para que genere una producción estable. Este objetivo debe prevalecer, si entrase en contradicción con el objetivo de maximizar los ingresos económicos a corto plazo.
Por tanto en la gestión pesquera debe situarse como objetivo prioritario, desde el punto de vista social, la obtención de una producción estable, con el mínimo impacto sobre el medio marino. Ello implica crear las condiciones para pescar con menos intensidad.

En las pesquerías nos enfrentaremos siempre al problema de la sobreexplotación del recurso natural, por lo que surge la necesidad de aplicar restricciones o incentivos que lleven a los agentes económicos a actuar como si el recurso le perteneciera a un dueño. La disipación de las rentas se produce porque el empresario al observar que en la actividad pesquera se están produciendo beneficios económicos positivos, ingresa a ella tomando en cuenta sólo su estructura de costos medios y pensando en el ingreso medio que obtendrá de la participación de la actividad pesquera. Sin embargo, no toma en cuenta los efectos externos que causa a los participantes existentes, es decir, al ingresar él no considera que se reduce la biomasa disponible por lo que para alcanzar los mismos niveles de ingreso se requiere ejercer un mayor esfuerzo pesquero o alternativamente desplazarse a mayores distancias para alcanzar un mismo nivel de captura. Al final, se ejerce una cantidad de esfuerzo tal que los beneficios económicos que existían se hacen cero.
Estos efectos corresponden a la externalidad productiva negativa, es decir, cada pescador no ha considerado en su decisión los efectos marginales que produce al resto de los participantes de la actividad, lo que se traducen en una diferencia entre el ingreso marginal social y el privado.

Para la industria pesquera, el capital crítico no es el dinero, sino más bien, la disponibilidad del recurso natural y de allí que, el acceso a la cuota de pesca es de importancia estratégica. La abundancia de dinero concentrada, en muy pocas manos, no es el tema de fondo, sino lo que la naturaleza aporta como capital crítico, es decir el recurso.
Este acceso estratégico es el que debe ser medido en función de lo que el sistema admite como esfuerzo máximo de captura.
Las empresas pesqueras si tienen acceso a la cuota anual se rentabilizan, crecen y se desarrollan. Si no tienen esa cuota se hunden. Los barcos y las instalaciones en tierra no son lo importante, incluso tendrían un valor cercano al cero absoluto de no ser por la existencia de la cuota anual de pesca. La asignación de cuotas individuales asignan mayor valor al negocio y debe permitir mayor eficiencia, por consiguiente mayor rentabilidad. Se supone que mayor recaudación tributaria; sin embargo el pago por derechos de pesca sigue siendo demasiado bajo.

PERU: EL MODELO DE GESTION PESQUERA II

II
EL ENFOQUE ECOSISTÉMICO Y LA SUSTENTABILIDAD DE LA PESQUERIA

Las empresas no consideran como un costo el daño ambiental que producen, pues no existen normativas que las obliguen a pagar por su reparación. Así, el límite de su explotación tiene un criterio estrictamente económico.
Cuando una compañía perjudica a la colectividad, surgen varias interrogantes: ¿De quién es la responsabilidad jurídica? ¿Quién se hace cargo de la reparación de los daños? ¿Quién tiene que pagar a las víctimas cuando el mal es irreversible? Ahora, ¿el pasivo ambiental es una responsabilidad pública o privada? En cuanto a la valoración, ¿cómo determinar el impacto de una actividad contaminante en un contexto complejo y de fuerte incertidumbre?

Resulta imprescindible hacerse estas preguntas cuando se trata del efecto de la extracción de anchoveta sobre el ecosistema marino pues, para empezar, se desconocen las condiciones de "buena salud" previas a la actividad pesquera.

En general, los ecosistemas son estructuras complejas donde las interacciones crecen exponencialmente a medida que aumenta el número de especies. Por lo tanto, el número de respuestas y el efecto de la pesca puede ser alto y también muy diferente. Aún no conocemos bien los impactos a corto plazo y es más difícil aún preverlo en un periodo de tiempo mayor.

La pesca remueve un porcentaje de una o varias especies, por lo cual ésta afecta con distinta intensidad las relaciones presa-predador. Así, predadores grandes con ciclos de vida larga y presas pequeñas con ciclos de vida corta constituyen las principales fuentes de captura de peces. Ahora, la mayoría de especies de captura comercial se ubican en los niveles tróficos altos o cercanos a ellos, y medios. La eliminación sustancial de las presas conduce a un desequilibrio trófico que se refleja en una menor abundancia y variabilidad del predador.

En general, la pesca reduce los niveles tróficos, altera las relaciones presa-predador y puede inicialmente incrementar las capturas para luego reducir el rendimiento pesquero. Además, esta actividad puede cambiar las velocidades de crecimiento y la mortalidad tanto de las especies objetivo como de las asociadas o dependientes.
Cuando la pesca se mantiene por encima del umbral de resiliencia y los límites se han excedido por un efecto combinado de la destrucción del hábitat y por la pesca, es muy dudosa la recuperación del ecosistema. Cuando se sustraen especies, la productividad total puede no cambiar drásticamente pero sí su resiliencia y estabilidad. Así, puede alterar la diversidad pero sus efectos a largo plazo no están claramente conocidos. Sin embargo, se sabe que dichos ecosistemas pierden atractivo para otros usos, como por ejemplo el turismo.

Por otro lado, existen especies en las capturas sobre las cuales no hay dato alguno. Los informes de los descartes pesqueros y las capturas incidentales son muy raros, así como las referencias sobre pesca ilegal. Bajo estas circunstancias la captura incidental (by-catch) puede llegar a ser significativa.

Siendo la anchoveta un eslabón importante de la cadena trófica, pues constituye alimento de otras especies, su disminución lleva a reducir la diversidad de especies de la cadena superior. Entonces, la extracción principal basada en la pesquería de una sola especie amenaza la conservación de la biodiversidad y de la sostenibilidad, tanto en su dimensión biológica como socioeconómica.

Ahora, existen dos significados de "sostenibilidad". El verdadero significado se refiere a la sostenibilidad de las personas y la naturaleza. Comprende reconocer que la primera es el soporte de nuestras vidas y sostenerla implica mantener la integridad de sus procesos, ciclos y ritmos. El segundo tipo de "sostenibilidad" se refiere al mercado e implica mantener suministros de materias primas para la producción industrial y el consumo local y global. Dentro de este significado, los mercados crecen mientras los recursos pesqueros se empobrecen.
Ahora, como el crecimiento de las exportaciones pesqueras está basado en intensificar la extracción a expensas del ecosistema, de lo que aquí se trata es de hacer disponibles rendimientos sostenibles de recursos para la alimentación nacional y mundial. ¿Cuál es el reto?
Exportar el mismo valor FOB y/o incrementarlo, pero con menores volúmenes de recursos pesqueros. Esto nos lleva a producir mayor valor agregado para el consumo humano directo.

El elogio constante a la producción y exportación de harina de pescado solamente alcanza a la comprensión de un pequeño sector nacional, que además no percibe íntegramente el escenario. A éste se le deben agregar las cifras exportadas, las de los impuestos recaudados, los derechos de extracción cobrados y el empleo de dichos fondos.
En el aspecto económico se debiera incorporar al análisis el concepto de la perdida del valor de las biomasas en trance decadente por factores antropogénicos y su impacto sobre el poblador costero.

¿UN MAR DE INJUSTICIAS?

Pensar qué significan para los pobladores las cifras de ingresos provenientes de la pesca hace que nos preguntemos si acaso no sería más correcto hablar de cuántos impuestos ha generado esta actividad y cómo los ha beneficiado. Y es que esta visión nos daría una idea de la verdadera posición de la pesquería peruana en su relación con el país y con aquellos que, como legítimos propietarios de estos recursos naturales, tienen el derecho de saber en qué han sido beneficiados.

¿Qué puede pensar el poblador marginado que no tiene qué comer pero escucha que somos un gran país pesquero? ¿Qué le importan esas cifras si, además de no representar un beneficio directo para él, tampoco representa alimento para sus familias? Al hacernos estas preguntas no debe olvidarse que la industria harinera hizo que el pescador artesanal no solo perdiera territorio de pesca por la constante incursión de embarcaciones industriales en las 5 millas, sino también porque las especies que antes capturaba han desaparecido o lo harán porque la anchoveta, su principal alimento, ya no existe en cantidades suficientes para sobrevivir. Así, el poblador costero observa que está pagando el crecimiento de las exportaciones pesqueras y del PBI con una calidad de vida injusta, impuesta por la contaminación de las principales bahías. Y el poblador andino no consume pescado y está desnutrido. Mientras tanto, el sector crece en medio de aplausos.

Los medios de comunicación, por su parte, mantienen un esquema informativo incomprensible para el poblador común y corriente, exponiendo de forma tangencial la supuesta bonanza macroeconómica sin realizar un análisis.

EL PAPEL DEL ESTADO EN LA PESCA

El Perú debe de ser capaz de desarrollar su propia estrategia para administrar su ecosistema marino sin perder el equilibrio. Las recetas y experiencias de otras latitudes asisten, más no necesariamente se aplican a nuestra realidad rica en volúmenes y variedades.
El Imarpe debe determinar sobre la base de estudio y seguimiento las cuotas máximas de extracción de los diversos recursos en consideración al equilibrio de cada subsistema ecológico al que pertenecen éstos, reservando suficiente presa para las especies predadoras a sostenerse en dicho espacio. Es responsabilidad de esta institución mantener y supervisar el equilibrio ecosistémico.
El Estado, mediante la autoridad de Pesquería, debe regular y controlar la extracción de recursos hidrobiológicos naturales de acuerdo a las cuotas máximas de extracción dispuestas por el Imarpe y hacer el seguimiento administrativo de la flota. La implementación de cuotas individuales transferibles de pesca es un segundo elemento que debe introducirse en todas las pesquerías. También debe promover la acuicultura como mecanismo para incrementar la oferta de alimento, dando preferencia a la acuicultura de especies herbívoras y filtradoras cuya alimentación no requiera necesariamente del empleo de harina de pescado a fin de no incrementar la presión sobre la anchoveta. Además, el Estado debería tener las siguientes obligaciones:

- Suspender toda ayuda y subsidio para la realización del esfuerzo pesquero extractivo salvo casos excepcionales en que biomasas predadoras en expansión afecten el equilibrio ecosistémico.
- Calificar ciertas infracciones pesqueras como delito y penalizar a los infractores materiales e intelectuales. Debe facultar el decomiso de naves y aparejos y su destrucción.
- Informar a la opinión pública que no es posible pescar más de lo que el ecosistema permite. Así obtendrá respaldo a las medidas de ordenamiento que debe introducir. Dichas medidas no admiten componentes políticos, pues son estrictamente técnicas.
- Implementar mecanismos con metas y plazos para reducir el esfuerzo pesquero sobre la anchoveta y demás recursos en riesgo de sostenibilidad.
- Modificar el régimen de acceso a los recursos hidrobiológicos.
- Realizar una intensa campaña de divulgación del estado de la pesquería.
- Brindar asistencia técnica a los pobladores costeros para reorientarse a actividades no extractivas. De tal manera se podrá impulsar su reconversión laboral o profesional o, en todo caso, dirigir sus actividades fuera del sector.
- Generar ajustes en las normas de ordenamiento pesquero para a alcanzar niveles de extracción que garanticen el equilibrio en el ecosistema e incorporando el concepto de manejo por subsistemas ecológicos de las especies interdependientes.
- Promover el mejoramiento de la infraestructura de desembarque de la pesca destinada al consumo humano.
- Promocionar el consumo humano de anchoveta para reducir los índices de desnutrición.

PERU: EL MODELO DE GESTION PESQUERA I

I
LA GESTION

LA ESENCIA DE LA CRISIS

La sobrepesca no constituye el único problema. La degradación del entorno marino, y la interferencia con el ecosistema a través de la consciente o inconsciente utilización de los océanos como receptor de desechos, además de la destrucción del hábitat originadas por malas prácticas de extracción, son factores de creciente incidencia en términos de deterioro de la producción marina.

La industria pesquera atribuye a los recursos marinos, no solo el carácter de renovable, sino además, la cualidad de inagotable. Han elegido aceptar el mito, en obstinada ignorancia de los hechos.
El problema podría ser más profundo. Los modernos sistemas de administración pesquera, no han dado la suficiente importancia a las pautas de comportamiento que caracterizan al pescador según su contexto económico, social y cultural.

Las generalizaciones del problema, que pretenden simplificar una situación extremadamente compleja, tienden a opacarlo. Un ejemplo es el concepto de que la reducción de la flota, o de su capacidad de bodega es una solución. Si bien esto es cierto en parte, el problema presentado de esta manera se ve reducido a una cuestión de números y, por ende, susceptible de solucionar mediante formas sencillas de regulación. El término evade el hecho de la capacidad de captura que la tecnología moderna le confiere o puede conferir a las embarcaciones de hoy. El número de embarcaciones e incluso las formulas que combinan eslora, envergadura y potencia del motor para medir la reducción o incremento del esfuerzo pesquero son bastante relativas.

Este punto también simplifica, relega y/o evade las complejidades ecosistémicas y las asociadas con la dinámica de poblaciones, factores determinantes del tamaño y comportamiento de los stocks.

Al no tener en cuenta los impactos medioambientales y ecosistémicos así como los aspectos institucionales, los sistemas de gestión han buscado soluciones que tratan los síntomas del problema y no sus causas.
Lo que se necesita es un nuevo diagnóstico.

Existen debilidades en el modelo bio-económico que sirve de base a la administración de pesquerías. Primero, la teoría no toma en cuenta la tendencia hacia la inestabilidad que caracteriza al entorno marino; también simplifica en extremo el comportamiento de las diferentes poblaciones de peces e ignora las complejas interacciones entre las distintas especies, a través de su obstinada insistencia en utilizar referencias tomadas basándose en una sola especie. Por último, desconoce el impacto provocado por la compleja dinámica que conjuga la escasez del recurso, el desarrollo tecnológico y el comportamiento humano.

La industria pesquera enfrenta una crisis de administración y no tanto de recursos.
La estructura del mercado y la vocación exportadora, han destronado al pescador artesanal, único proveedor del mercado nacional, de su tradicional presencia y participación.
Los aportes que representa la transmisión de conocimientos de generación en generación, han sido sustituidos por la investigación experimental, las encuestas por muestreo y la programación lineal de los resultados. En términos de política, este enfoque tecnocrático que tiene por finalidad lograr una mayor comprensión del recurso marino, ha reemplazado las estrategias flexibles originalmente empleadas en el contexto de las pesquerías locales, por rígidas normas que abarcan territorios mucho mas extensos.
La intervención de capitales industriales ha irrumpido en territorios tradicionales, transgredido regulaciones básicas y sustituido el concepto de sustentabilidad colectiva por el de explotación competitiva.

La supervivencia de los recursos pesqueros fue afectada por los procesos de penetración de capitales, las inversiones en tecnología y la creación de mercados globales.
La coexistencia armónica entre la pequeña empresa artesanal y la gran operación industrial perduraría solo mientras los recursos marinos mantuvieran cierto nivel de abundancia y los mercados para las respectivas capturas presentaran diferencias marcadas.

Para la mayoría de los pescadores artesanales, uno de los haberes más preciados es su capital intelectual, representado por un conocimiento detallado del caladero y el comportamiento de las poblaciones de peces. Es precisamente este conocimiento específico el que lo ayuda a sobrevivir en la competencia con las embarcaciones más grandes y poseedoras de una mayor tecnología.

Para el pescador artesanal, la diversificación, si bien es una alternativa, no constituye una opción viable. Su supervivencia dependerá de inversiones en tecnología más avanzada, con el objeto de lograr una ventaja a corto plazo en la competencia por el recurso.

El no hacerlo, por no contar con garantías para acceder a financiamiento, también limita sus alternativas en términos de estrategias de supervivencia e implica un aumento de su auto-explotación y márgenes injustos de utilidad; o, por supuesto, su salida del sector.

Una pesquería sostenible solamente será posible cuando el país alcance el adecuado nivel de madurez cívica que le permita entender y aceptar que se requiere colocar el interés nacional por encima de los intereses de parte.
El interés nacional requiere que se desechen los intereses económicos grupales y se privilegie la alimentación de la población nacional por encima de todo. Ello impone una adecuada preservación de los recursos pesqueros, del ecosistema y del medio ambiente, de tal forma que se garanticen alimentos baratos para toda la población del país en forma prioritaria.

La crisis mundial de alimentos y el índice de desnutrición de nuestro país, nos obligan a ser totalmente objetivos a fin de proteger los recursos hidrobiológicos que proporcionan alimentación. Estos recursos, además de representar una oportunidad importante para la alimentación, constituyen una reserva estratégica que en el mediano plazo pueden colocar al Perú en una posición ventajosa en términos de abastecedor mundial de alimentos.

Su adecuada gestión es un imperativo del cual no podemos evadirnos.

En el futuro inmediato se deberá actuar sobre tres líneas fundamentales:

1. La contaminación
Las plantas de procesamiento deberán reducir el vertido de contaminantes al mar a un 0%. Los Límites máximos permisibles actuales son demasiado generosos. De igual forma deberá actuarse sobre los contaminantes atmosféricos.
Las embarcaciones pesqueras de cualquier tonelaje deberán detener el vertido de contaminantes al mar, bien sea en bahía o mar adentro. Incluye residuos oleosos, combustible, basura y aguas sucias.
Los motores deberán ser reemplazados por aquellos con tecnología moderna que reduce la contaminación.

2. La gestión
Deberá imponerse el pago por derechos de extracción a todas las pesquerías que realizan esfuerzo pesquero comercial.
Deberá implementarse un reglamento de ordenamiento pesquero para todos los recursos pesqueros, determinarse cuotas anuales de captura y asignarse cuotas individuales impidiéndose el ingreso de nuevos actores al escenario de la extracción.
Deberá implementarse igualdad de condiciones para la exportación y para la venta al mercado interno de todos los productos hidrobiológicos destinados al consumo humano directo. La decisión de exportar o alimentar a la población nacional deberá ser de la empresa privada pero en igualdad de condiciones e incentivos. Hoy se incentiva y privilegia a la exportación en desmedro de una población local desnutrida.
El Estado debe colocar las ventas de hidrobiológicos a los mercados externo e interno en el mismo nivel. La promoción de estas exportaciones vía drawback y otros beneficios, devienen en una desleal competencia para con el mercado nacional que no tiene estímulos para invertir en el mismo.

3. La educación
Deberá ponerse especial énfasis en la educación e información para las poblaciones costeras y comunidades de pescadores a fin de que estas tomen conciencia de la realidad de la pesquería. De esta forma constituirán un defensa natural de su propio ecosistema y contra la desinformación proveniente de grupos o de medios que por desconocimiento o interés siempre pretenden anteponer intereses de parte sobre el interés colectivo.

CONCEPTOS Y DEFINICIONES RELEVANTES

Las evidencias hacen presumir que el manejo de la extracción pesquera no garantiza la sostenibilidad de un sinnúmero de recursos importantes para la sociedad y para el equilibrio del ecosistema. El impacto sobre los recursos marinos y costeros se hace cada vez más evidente, excediendo así la capacidad de carga de los mismos.
La riqueza infinita del mar peruano no es más que un mito. Este error de percepción promueve un irrefrenable incremento del esfuerzo pesquero y confunde además a la opinión pública haciendo más ardua la labor de regulación.
Los beneficios económicos del sector pesquero marítimo alcanzan a una fracción mínima de la población costera involucrada.
El mar peruano fue muy rico y abundante para la pesca, hoy ya no lo es. Podrá volver a ser abundante si administramos mejor la pesquería.
La capacidad actual para realizar esfuerzo pesquero de extracción del pescador peruano supera los límites de sustentabilidad.
La capacidad de dar empleo digno y sostenido en extracción está inexorablemente ligada al volumen de captura permisible a lo largo del año.

Los volúmenes de recursos pesqueros naturales no aumentan a la par que crece la población vinculada a la extracción. Los recursos pesqueros no aumentan en función a la demanda.
Un ecosistema en equilibrio natural es una realidad que primó desde los orígenes de la evolución de la vida en el planeta hasta el pasado reciente (no más de 80 años atrás) Las más diversas especies existían en abundancia y en equilibrio regidas bajo la regla presa-predador. Las especies se sirven unas de otras como alimento. La demanda del hombre costero por pescado estaba satisfecha y no irrogaba desequilibrio.
Un ecosistema en desequilibrio por actividad pesquera constituye la realidad actual. Está provocado por la mecanización y masificación de la captura de especies marinas y por la deficientemente regulación y la ausencia de difusión de la realidad pesquera. Ello conduce a desórdenes de orden económico y social, al empobrecimiento del mar y a la frustración de los actores de la pesquería.
Un ecosistema en equilibrio con actividad pesquera debe ser el objetivo principal de la Administración Pesquera, que autoriza la extracción racional de una porción de biomasa de cada nivel trófico, privilegiando la cautela de ciertas especies y el sacrificio de otras en beneficio del hombre.
Un subsistema ecológico es el hábitat marino definido geográficamente que alberga determinado número de especies que sostienen entre sí una relación presa-predador y que dependen unas de otras para subsistir. En dicho espacio las especies se alimenta, reproducen y se refugian para sobrevivir.

Antes de introducirse mayor esfuerzo pesquero al sistema, el Imarpe debe proporcionar el conocimiento científico necesario para la formulación de políticas, la toma de decisiones y la elaboración de planes y proyectos, los que deben tener como principal consideración el manejo sostenible de los recursos y la recuperación del medio ambiente marino y costero. Es la única forma de desarrollar un método de gestión que permita armonizar los valores culturales, económicos y ambientales y equilibrar la protección ambiental y el desarrollo económico de las zonas costeras.

La promoción de nuevas pesquerías y/o el aumento del esfuerzo pesquero deben estar fundamentados en una sólida base de conocimiento derivada del trabajo científico y riguroso. El IMARPE es pieza clave como generador primario de información relevante para emprender acciones bien sustentadas en torno al manejo adecuado del mar y de las zonas costeras.
Por lo tanto, antes de entrar en propuestas promocionales de la pesquería el Imarpe debe realizar un estudio que permita determinar cuáles serían las especies objetivo, cuál el volumen de su biomasa, cuales serían los períodos de vedas reproductivas, cual sería el efecto ecosistémico de su explotación, para llegar a determinar una tasa anual de captura por especie.
De esta información se deriva la capacidad de bodega que debería tener una flota con intención de incursionar en la actividad extractiva, la cuota anual de extracción, las cuotas individuales a asignar y los períodos de pesca. Solo entonces podríamos pretender introducir mayor esfuerzo pesquero sobre el ecosistema marino de Humboldt.

En el futuro deberá preverse las fluctuaciones que se originan en la variabilidad natural de los recursos marinos, particularmente cuando el recurso entre en una fase natural de baja abundancia para llevar a cabo una reducción en la intensidad de la actividad que mantenga una adecuada rentabilidad del sector.
A la vez deberá tenerse en cuenta que el marco del modelo económico en aplicación en el país, que estimula la libertad de empresa; así como la necesidad de mejoras tecnológicas en flota y fabricas que se requieren para mantener una industria competitiva, pueden inducir a un crecimiento de la capacidad de pesca. Esta situación se hace compleja cuando se tiene en cuenta las dificultades técnicas existentes para determinar cuál debe ser la capacidad de extracción y procesamiento adecuada y para establecer el marco regulador del acceso que mantenga en situación sostenible, en el largo plazo, a la actividad pesquera.

LA ZONA COSTERA

Las aguas marinas cercanas a la costa, son cada día víctimas de un uso intensivo, sin más opciones que su contaminación, debida principalmente a actividades pesqueras, mineras, industriales y por las redes de desagüe que generan una alta presión ambiental.
Las zonas costeras peruanas son uno de los espacios geográficos del planeta con mayor valor ecológico y económico, gracias a su especial riqueza proveniente de las condiciones oceanográficas existentes.
Por tanto, la principal obligación del Estado es contribuir con la estrategia para la gestión integrada, por la que se promueve la conservación y uso sostenible de los recursos marinos y costeros de modo equitativo. Emprender acciones concretas encaminadas a divulgar y socializar los resultados obtenidos de la investigación es indispensable y urgente.

Es necesario hacer reflexionar a la institucionalidad y a la sociedad en su conjunto sobre la importancia que reviste el tema y, generar actitudes y compromisos que conlleven a acciones concretas para preservar estas áreas.
Es necesario potenciar financieramente al Imarpe y darle una orientación de investigación enfocada al ecosistema para que logre una definición de la vulnerabilidad de los sistemas biogeofísicos y socioeconómicos a la explotación no regulada de sus pesquerías.

El Estado debe propiciar que todos asumamos la responsabilidad de hacer causa común con la defensa de nuestras zonas costeras, para preservar sus bienes y servicios. Así como, convertirse en una invitación a poner nuestros ojos en el medio marino y costero. Este esfuerzo resulta de suma utilidad para las nuevas generaciones, a quienes les corresponde pagar las deudas ambientales que dejamos las generaciones pasadas y presentes.
La falta de políticas integrales, así como la baja asignación de recursos para llevar a cabo investigaciones técnicas y científicas no han permitido avanzar mucho más en el conocimiento básico y por ende la posibilidad de incluir sus resultados en la planificación del sector. Podría decirse que la información con que se cuenta es aun incipiente como para convertir esta en una verdadera herramienta para la toma de decisiones.
El Estado debe sensibilizar al país sobre la importancia vital de la franja litoral y los impactos generados sobre el hombre y su entorno por la industria pesquera, minera y petrolera y las consecuencias que sobre la economía nacional generan estos impactos.

Las zonas costeras constituyen un sistema único de recursos debido a la presencia de ecosistemas valiosos y de gran productividad y biodiversidad, que requiere enfoques especiales de manejo y planificación. Esta base de recursos fundamenta por tanto el bienestar y la viabilidad económica de las generaciones actuales y futuras residentes en esta área.

ESTADO Y TENDENCIAS DEL SECTOR PESQUERO

La pesquería peruana se ha centrado, desarrollado y regulado en los últimos años en función de la industria harinera basada en la anchoveta. Analizada por volúmenes de extracción, la pesquería peruana califica desde entonces como monoespecífica.
La cuota anual de captura de anchoveta se viene determinando en función del sostenimiento de la propia especie sin considerar su contribución al resto de especies en el ecosistema.
La anchoveta constituye el recurso forraje de las diversas especies predadoras y que son principalmente aquellas de mayor interés para el consumo humano. Su extracción intensiva tiene consecuencias desequilibrantes en el ecosistema puesto que disminuye la disponibilidad de alimento para las especies que se sirven de ella.
La extracción de la anchoveta hasta el límite de su sostenibilidad ha afectado seriamente la estructura trófica reduciendo la productividad del sistema hidrobiológico en el mar peruano.
Como consecuencia se producen externalidades negativas en el ámbito social y ambiental cuyo costo lo asume indebidamente la Nación.

El Estado recauda insuficientemente del sector pesquero en general y por tanto no tiene capacidad para cumplir cabalmente su papel de Administrador Pesquero de sus recursos naturales mediante programas de investigación, monitoreo, control y supervisión indispensables para el manejo sostenible de los recursos.
La industria harinera de pescado cuyo objetivo es la reducción de pescado en harina para uso como alimento para animales está hoy tan sobredimensionada que trabaja tan sólo 50 días al año porque no hay anchoveta para más. Es de esperar que el DL 1084 que impone límites máximos de captura por embarcación conduzca a la racionalización de las capturas de esta pesquería y mejore la eficiencia de la industria, la cual deberá aportar mayores recursos económicos al país, de los que actualmente aporta.
Las biomasas de las diversas especies destinadas al consumo humano se han reducido, lo que ha obligado al poblador costero pescador a exacerbar sus esfuerzos sobre juveniles y a reorientarse ilegalmente hacia el recurso anchoveta, agravando aún más el desequilibrio y el estado de pobreza del sector.

El hecho es que hoy hay menos peces que antes. El hecho es que la pesca de otras especies que no sean anchoveta ha disminuido a niveles notorios, sin que medie explicación oficial. Ya no hay meros, corvinas, congrios, cabrillas, etc. como antes.
Los pescadores artesanales, que antes capturaban estas y otras especias a poca distancia de sus poblaciones hoy se han visto obligados por la necesidad, a convertirse en pescadores de altura. Pescadores de altura sin tener la preparación ni el equipamiento apropiado que se aventuran a veces hasta las 200 millas en busca de especies sustitutas a su pesquería tradicional, como el perico. El cual se empieza a capturar aun cuando su talla es pequeña. No hay control al respecto.

Los buzos artesanales vienen sufriendo cada vez mas accidentes y aumenta su índice de mortalidad porque se ven obligados a sumergirse cada vez mas profundo sin tener equipamiento ni soporte apropiado.

La verdad es que los volúmenes que antes existían de otras especies ya no son los mismos. Ya no es rentable pretender vivir de su captura.

Este es el escenario de vida del poblador costero. Una ilusión de pesca de anchoveta que no les genera empleo mas allá de 50 días al año, forzándolos a convertirse en supervivientes laborando en cualquier empleo temporal. Pérdidas más frecuentes de embarcaciones porque los escasos días de pesca restan práctica y destreza a los patrones.

La discusión sobre las 5 millas esta fuera de lugar. Si se aplicase la ley en todo su rigor, este tema no debería ser objeto de comentario ni de reclamo. Sencillamente la flota industrial no debe pescar dentro de las 5 millas. Perdemos de vista, que: Una embarcación cerquera de 200 TM posee una red con una altura de aproximadamente 50 brazas, o sea alrededor de 90 metros. Una embarcación mayor tendrá una red de mayor altura. Esto significa que al tender el cerco, este cae 90 metros hacia el fondo. Mas allá del termino 5 millas, deberíamos analizar que independientemente de la distancia hasta la costa, si la batimetría de la zona indica que el fondo marino esta a 50 brazas o a una profundidad igual o un poco menor que la altura de la red, esta tocara el fondo impactando sobre el bentos de la zona. Por tanto el impacto será bastante similar al que produce la red de arrastre de fondo.

Además del impacto que causa la extracción de anchoveta sobre el resto de especies, la flota de cerco también podría estar causando impacto sobre los fondos marinos, dado que no hay regulaciones que controlen la captura en relación no solo con la distancia hacia la costa, sino con la profundidad y la altura de la red. Esto debiera regularse para mitigar los daños al fondo marino y evitar la destrucción del bentos.

DESARROLLO DEL SECTOR PESQUERO

El desarrollo del sector pesquero peruano esta asociado a la disponibilidad de los recursos pesqueros, niveles de captura, la producción y la exportación así como a la evolución de los eventos El Niño.
La política del sector pesquero debe consolidar a la actividad pesquera como uno de los principales elementos de la economía nacional y de la alimentación, privilegiando el mercado interno antes que el externo.
En este sentido, debe priorizar la reducción del esfuerzo pesquero en tanto no se disponga de investigación científica que permita aplicar un enfoque ecosistémico. No se debería incorporar nuevas pesquerías al sistema; se debería incrementar el consumo interno de pescado por habitante; modernizar la actividad artesanal y elevar la calidad de vida de los pescadores; impulsar la acuicultura; y, fortalecer la gestión institucional.
La investigación científica y tecnológica está a cargo del Instituto del Mar del Perú y el Instituto Tecnológico Pesquero, respectivamente. El primero se encarga de las investigaciones científicas de los recursos vivos del mar y de las aguas continentales, de los factores ecológicos, la oceanografía y limnología y de la calidad del ambiente acuático. Su principal labor se desarrolla en función a proporcionar las bases científicas para la administración de los recursos pesqueros.
Por su parte el Instituto Tecnológico, realiza investigaciones relacionadas con la transformación y conservación de los recursos hidrobiológicos.
El Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana –IIAP- cuya función, relacionada con la actividad pesquera, es realizar investigaciones científicas que permitan el desarrollo de esta región del país.
Los recursos económicos destinados a la investigación son insuficientes. La recaudación tributaria y por derechos de pesca debe ajustarse a las necesidades reales de la investigación.

ESTRATEGIA DE DESARROLLO

Formular un Reglamento de Ordenamiento Pesquero de la anchoveta que no existe a la fecha. Investigar las principales pesquerías, determinar sus límites máximos de extracción anual y dotarlas de un Reglamento de Ordenamiento.
Las embarcaciones que se retiren del negocio de extracción para CHI deberían ver la posibilidad de reconvertirse para destinar su extracción al CHD mediante el insulado de sus bodegas, empleo de cajas con hielo, articularse en cadenas productivas, darle valor agregado a sus capturas congelando o salando las mismas alcanzando un justiprecio por un producto de calidad y abriendo el mercado interno a fin de crear un nuevo nicho que sea atractivo, rentable, que genere empleo y que contribuya a la alimentación nacional reduciendo los índices de desnutrición.

Aplicar el enfoque ecosistémico:
- La capacidad de predicción del comportamiento de los ecosistemas es limitada: Incertidumbre e indeterminación deben conducir a adoptar el enfoque precautorio.
- Los ecosistemas tienen umbrales y límites que, cuando se sobrepasan, pueden implicar reestructuraciones del sistema.
- Una vez los umbrales y límites se sobrepasan, los cambios son irreversibles.
- Los componentes de los ecosistemas están interrelacionados.
- Los ecosistemas cambian con el tiempo por factores naturales y antropogénicos.
- Permitir la actividad pesquera sólo si es razonable esperar que no genere impactos inaceptables.

Aplicar el principio de precaución:
- Seleccionar estrategias que reduzcan el riesgo.
- Promover la participación, justicia e igualdad de todos los usuarios en la gestión.
- Desarrollar un modelo conceptual de la red trófica.
- Describir las necesidades de hábitat de diferentes fases vitales para todos los componentes significativos de la red trófica.
- Calcular extracciones totales (incluyendo mortalidad incidental) y su relación con la biomasa, producción, captura óptima, mortalidad natural y estructura trófica.
- Caracterizar la incertidumbre y sistemas de control en la conservación y gestión.
- Desarrollar índices de la salud del ecosistema como objetivos de la gestión.
- Describir los datos disponibles de monitorizaciones a largo plazo.
- Evaluar los elementos ecológicos, humanos e institucionales del ecosistema que afectan más significativamente a las pesquerías y no pueden ser gestionados.

Y después de las cuotas...qué?

¿Y DESPUES DE LAS CUOTAS INDIVUALES DE PESCA PARA LA ANCHOVETA?

El complemento final para reordenar la pesquería de la anchoveta podría darse actuando sobre lo siguiente:

1.Incrementar el valor de los derechos de pesca de anchoveta destinada al CHI hasta colocarlo en un nivel conveniente de forma tal que el país participe del negocio. Ello generaría los recursos necesarios para aplicarlos en investigación, desarrollo de infraestructura y capacitación.

2.Formular un Reglamento Pesquero de la anchoveta que no existe a la fecha.

3.Aplicar el enfoque ecosistémico a la extracción de anchoveta a fin de establecer una tasa anual de captura adecuada.

4.Las embarcaciones que se retiren del negocio de extracción para CHI deberían ver la posibilidad de reconvertirse para destinar su extracción al CHD mediante el insulado de sus bodegas, empleo de cajas con hielo, articularse en cadenas productivas, darle valor agregado a sus capturas congelando o salando las mismas alcanzando un justiprecio por un producto de calidad y abriendo el mercado interno a fin de crear un nuevo nicho que sea atractivo, rentable, que genere empleo y que contribuya a la alimentación nacional reduciendo los índices de desnutrición.

5. Mejorar el sistema de cobranza de los derechos de pesca ya que actualmente un gran porcentaje de la flota no presenta su declaración jurada y otro porcentaje paga una fracción de lo que debe.

La RD 211-2008-Produce/DGEPP publicada el 9 de Junio 2008 presenta la relación de 617 embarcaciones cuyos armadores no han presentado declaraciones juradas del pago de derechos de pesca 2007 y 320 embarcaciones cuyos armadores deben reintegrar derechos de pesca correspondiente al pago de derechos de pesca del 2007 por un valor aproximado de 3 millones y medio de soles. El informe de APOYO menciona la existencia de 1,143 embarcaciones operativas entre acero y madera (573 de acero y 570 de madera). Por tanto el 54% de la flota operativa no presenta declaración jurada pero igual pesca. El el 28% de la flota operativa tiene deudas.

Los recursos pesqueros son propiedad de la Nación, de todos los peruanos.

Artículo 66º de la Constitución Política. Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal.

Artículo 73º de la Constitución Política. Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico.

En base a dicho marco constitucional, la Ley 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, fija la extensión del dominio del Estado y, el modo de acceso:

Artículo 4.- Los recursos naturales mantenidos en su fuente, sean éstos renovables o no renovables, son Patrimonio de la Nación. Los frutos y productos de los recursos naturales, obtenidos en la forma establecida en la presente Ley, son del dominio de los titulares de los derechos concedidos sobre ellos.

Artículo 19.- Los derechos para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales se otorgan a los particulares mediante las modalidades que establecen las leyes especiales para cada recurso natural. En cualquiera de los casos, el Estado conserva el dominio sobre estos, así como sobre los frutos y productos en tanto ellos no hayan sido concedidos por algún titulo a los particulares.

Artículo 21.- La Ley especial dictada para el aprovechamiento sostenible de cada recurso natural precisa las condiciones, términos, criterios y plazos para el otorgamiento de los derechos, incluyendo los mecanismos de retribución económica al Estado por su otorgamiento, el mantenimiento del derecho de vigencia, las condiciones para su inscripción en el registro correspondiente, así como su posibilidad de cesión entre particulares.

Artículo 23.- La concesión, aprobada por las leyes especiales, otorga al concesionario el derecho para el aprovechamiento sostenible del recurso natural concedido, en las condiciones y con las limitaciones que establezca el título respectivo.

Es válido entregar la extracción de anchoveta a un grupo de empresas, que si bien es cierto tendrán el privilegio de ser los únicos con derecho a extraerlos, también deberán compartir la bonanza del negocio con todos los peruanos.

Para alcanzar esta justa participación, considerando que el impuesto a la renta de tercera categoría no ofrece las condiciones suficientes que garanticen esta participación, y que no existen a la fecha regalías sobre la pesquería, es procedente elevar la tasa de derechos de pesca, actualmente en US$1.80 por Tm a un nivel tal que evidencie realmente que el sector pesquero con el privilegio de extraer anchoveta está pagando lo justo.
Adicionalmente, y dados los antecedentes de evasión y elusión de este pago, debería convertirse a las plantas procesadores en agentes de retención de esta tasa de derechos de pesca, de tal forma que la administración pesquera ejerza la cobranza y el control sobre un menor número de contribuyentes, los cuales a su vez trasladarán este cobro a los armadores descontándoselos del pago de la materia prima descargada.

La política pesquera debe reunir en forma equilibrada objetivos biológicos, económicos y sociales.

El control de la extracción mediante el establecimiento de una cuota anual o la limitación del esfuerzo total reglamentando la duración de la temporada de veda, permite proteger los recursos pero generalmente provoca distorsiones sociales y económicas y además no contempla el enfoque ecosistémico.
Los sistemas de acceso libre se suelen caracterizar por una actividad de pesca frenética en la que todos los participantes tratan de conseguir el mayor volumen posible de capturas antes de que lo hagan los competidores. Tampoco contempla el enfoque ecosistémico.
La utilización del acceso libre a recursos naturales como los pesqueros no es sostenible. Los enfoques actuales para controlar y regular la utilización de los recursos pesqueros no conducen necesariamente a un uso sostenible. Ni aún el sistema de cuotas individuales.

Cuando existe una reglamentación general, esta carrera por la pesca se traduce en campañas de pesca más cortas, baja calidad del producto y disponibilidad esporádica, exceso de capturas y de capacidad de elaboración y aumento de los costos y otros efectos sociales y económicos negativos.
Pese a las diferentes posibilidades que existen respecto de los sistemas de cuotas individuales de pesca o derechos de acceso, hay algunos principios generales respecto a la concesión del acceso: la naturaleza de los beneficiarios; el método inicial de asignación; si los derechos han de ser o no transferibles; y la duración del derecho asignado.

El Estado puede asignar un derecho de acceso a una persona, empresa, o a una embarcación. Normalmente, la asignación de derechos de acceso a personas o empresas, si se asocia con la transferibilidad, redunda en una mayor eficiencia económica aunque puede entrañar una pérdida de oportunidades de empleo.

Otro de los sistemas a los que se puede recurrir es la venta o subasta de los derechos de acceso. Cuando el objetivo principal de la pesca es la eficiencia económica y no existen problemas de equidad, éste puede ser un método adecuado. Sin embargo, cuando en la pesquería intervienen personas de diferente posición económica, este procedimiento favorece, sin duda, a los más fuertes.

Por último, la concesión del acceso se puede basar en una serie de criterios concretos, como una trayectoria demostrada de participación en la pesquería, los resultados, una trayectoria de pesca responsable, de responsabilidad social, etc. En todos los casos, la equidad en la asignación de los derechos exige que todos los pescadores actuales participen en el proceso.

La cuestión de si los derechos deben o no ser transferibles también es importante y tiene repercusiones para la pesca responsable.
Es necesario que el sistema de derechos de acceso se adapte mejor a los objetivos específicos, incluso macropolíticos y macroeconómicos, de la pesquería. El sistema que se aplique a una pesquería determinada se debe negociar cuidadosamente con los probables solicitantes y establecerse por consenso, siempre que sea posible. Pero por muy cuidadosamente que se diseñe el sistema, se ha de prever que surgirán diferencias, por lo cual se ha de establecer un método adecuado de reclamación. De todas formas, las ventajas para los usuarios, los recursos y el Estado del sistema de acceso limitado justifican con creces las dificultades que se puedan plantear.

Cuando se dispone de información fidedigna sobre la dinámica de la población y su respuesta a la mortalidad causada por la pesca, en teoría cabe estimar el volumen adecuado de las capturas para conseguir los objetivos deseados. Por lo general, el control de las capturas supone establecer la captura total permisible, que se distribuye en cuotas individuales entre las flotas, compañías pesqueras o pescadores. El efecto de una pesquería sobre otras debe ser tenido en cuenta en la determinación de la cuota global, dentro de un enfoque ecosistémico. La aplicación del sistema de cuotas individuales para la anchoveta peruana omite este aspecto, pero puede provenir más delante de una norma complementaria.

Si bien es cierto que el control de la captura puede ser un instrumento para proteger los recursos, si no se limita el acceso, o se cierra definitivamente, no se reducirán las distorsiones sociales y económicas derivadas de la competencia entre los pescadores para conseguir la mayor cuota posible.

El mayor problema que plantea el control de las capturas radica en el seguimiento de las mismas. Ciertamente, los pescadores pueden falsear el volumen de las capturas. En consecuencia, el organismo de control debe supervisar cuidadosamente el volumen de capturas por usuarios y el volumen total, para evitar que se supere la cuota anual y las cuotas individuales, una vez establecidas. Ello hace necesario contar con sistema preciso de seguimiento e incorruptible, que permita recoger y analizar datos en tiempo real.

La calificación jurídica de los peces y el modo de adquirir el dominio de ellos, son regulados, pero ello no implica que la apropiación de las capturas conduzca a la apropiación individual del derecho de pesca por el mero uso. Esto mismo tiene como contrapartida la libertad de acceso al recurso pesquero, cuestión que no puede ser derogada sino sólo limitada temporalmente y por motivos de conservación del mismo recurso.

El estatus colectivo de los recursos pesqueros implica la imposibilidad jurídica de que la propiedad del derecho a pescar se adquiera por su uso histórico; asimismo, conlleva el deber del Estado de garantizar el acceso a dichos recursos en condiciones equitativas, no discriminatorias y que aseguren la conservación a largo plazo de los mismos.

Si se distribuye la totalidad de la cuota global anual de captura entre los usuarios autorizados y mediante una fórmula que se base en la participación que dichos usuarios tuvieron en períodos anteriores a la vigencia del sistema de cuotas de pesca, quienes quieran ingresar a la actividad pesquera sólo podrían hacerlo mediante la adquisición de alguna embarcación que cuente con licencia de pesca y cuota.
En todo el mundo, en la pesca tanto artesanal como industrial, en grande o pequeña escala, la escasez creciente de recursos induce a los interesados a exigir una mayor aclaración de sus derechos de propiedad en la pesca. Al crecer el número de personas que explotan recursos pesqueros (utilizando frecuentemente una tecnología mejor que la disponible en el pasado) existe una necesidad mayor que nunca de examinar las ventajas y limitaciones de la función actual de los derechos de propiedad en la ordenación pesquera y de examinar estrategias basadas en una definición más clara de tales derechos.

Desde que en el siglo XVIII Hugo Groccio publicara su libro De mare liberum, la doctrina del mar libre había sido defendida por las grandes potencias que tenían los medios navales para navegar por todos los mares y que habían ido controlando los puntos terrestres que permitían el control efectivo de dicha navegación.
En los años 1930 el mar y sus recursos podían decirse que eran jurídicamente libres ya que la jurisdicción estatal solo se extendía a una franja de 3 o 6 Km. en torno a la línea de costa. La situación cambió a partir de 1945 con la decisión unilateral de Estados Unidos de ampliar sus aguas jurisdiccionales.

El desarrollo de un orden marítimo internacional, que tiene que ver con la apropiación de los recursos de los océanos, tuvo un momento importante en la década de 1950 cuando se introducen los conceptos de conservación y protección del mar, que justificaría la ampliación jurisdiccional (Declaración de Santiago de Chile 1952), y con la celebración en Ginebra de la I Conferencia de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar (1958); y culminaría en 1970 con la resolución por parte de las Naciones Unidas por la que se declaraban como patrimonio común de la Humanidad los fondos marítimos situados más allá de jurisdicción nacional. Se produjo con ello un proceso de extensión con la declaración de: zona territorial, zona exclusiva de pesca o zona de conservación, con jurisdicción sobre los recursos pesqueros, y de zona económica exclusiva que prolonga la jurisdicción a todos los recursos marinos y que se extiende hasta 200 millas de la línea de costa. Ello ha dado lugar a que la jurisdicción de los estados con costas llegue a extenderse hasta una tercera parte de la superficie total de los océanos. Aunque el Perú no es signatario de la Convención, mantiene el concepto de las 200 millas.
Dicha ocupación se ha hecho en defensa de la conservación de los recursos marinos. En perspectiva están también la explotación de la biodiversidad oceánica y los nodos metálicos del fondo de los océanos.

Desde los años 1930 ante los problemas planteados por la creciente explotación de los mismos se propuso un modelo general de equilibrio de las pesquerías para establecer el rendimiento máximo sostenible, incorporando el análisis económico a los conocimientos sobre la biología marina, lo que dio lugar al desarrollo de la bioeconomía. En relación con ese campo en 1954 el trabajo de R. L. Gordon sobre The economic theory of a common property resource: the fisheries desarrolló un modelo económico de los recursos pesqueros y puso énfasis en el hecho de que en ausencia de propiedad privada los pescadores podían obtener beneficios de la explotación de un recurso hasta llegar al agotamiento del mismo.

Cuando lo que se establecen son cuotas individuales, lo que de verdad se esta haciendo es establecer un sistema de derechos de propiedad para los pescadores. Como es imposible patrimonializar el recurso, lo que se intenta es establecer derechos sobre ciertos “segmentos de capturas”. Si las cuotas son de duración anual, obviamente, los derechos de propiedad están limitados en el tiempo, y por lo tanto, son susceptibles de modificación.

Para llegar a objetivos comunes con relación a una política, es necesario organizar los asuntos pesqueros no sólo con la equidad social en la cabeza, sino también con la atención puesta en la colateral necesidad de conservar los stocks pesqueros y de mantener las operaciones pesqueras viables económicamente. Esto requiere un equilibrio entre las consideraciones biológicas, económicas y sociales y aceptables niveles de compromiso a través de los procesos políticos y legales.

Las cuotas de pesca representan una forma de actuación que pretende controlar la producción total de la pesquería evitando que las capturas sobrepasen los niveles de máximo nivel sostenible o algún otro nivel en el que la supervivencia del recurso a lo largo del tiempo esté garantizada. El asunto también esta en aplicar mejores controles sobre la pesca ilegal y tener en cuenta el enfoque ecosistémico.

Si existe un sobredimensionamiento del esfuerzo de pesca sobre la anchoveta, la mejor alternativa es establecer cuotas individuales. El sano complemento debe ser actuar sobre la cuota anual de captura, la cual debe estar en función a la capacidad biológica de la extracción del recurso. Esto pondría al recurso en niveles de captura adecuados a la biomasa disponible y a la necesidad de los predadores superiores para mantener sanos sus volúmenes de biomasa. Siempre y cuando la medición de la biomasa sea correcta y con evidente grado de credibilidad, la tasa anual de captura será adecuada.

Esto genera interés por conservar las licencias, las que pueden ser negociadas. Pero al no ser transferibles, deja como única opción de negociación la venta de la embarcación con su respectiva licencia, lo cual saca al vendedor del negocio. Esto favorece la concentración y margina al armador pequeño, pero es una consecuencia inevitable. Para llegar a este consenso, los armadores y congeladores debieran haber alcanzado en determinado momento un grado adecuado de diversificación que no los haga depender de la anchoveta para CHI para su supervivencia. Ese es el punto inmediato que debería ser resuelto.

La intransferibilidad de la cuota obliga al armador a pescar o a perder su cuota. No tiene otra alternativa. Si decide no pescar, se beneficia el recurso porque se reduce la presión de capturas, a menos que venda la embarcación. Pero si el armador decide no pescar porque la cuota asignada le resulta tan pequeña que deviene en no rentable, estará recibiendo un perjuicio ya que estará obligado a vender y abandonar la actividad o dedicarse a otras especies, lo cual requiere de un nivel inversión más o menos alto, pero que depende también de la disponibilidad de otros recursos pesqueros, los cuales podrían estar siendo afectados por la extracción de una cantidad inadecuada de anchoveta, que es la especie principal de la alimentación de las especies superiores.

Por otro lado, se evita que el armador lucre sin trabajar, al impedirle negociar un derecho pesquero que por otro lado es potestad de la Nación concederlo o revocarlo. Queda como opción vender la embarcación con lo cual se transfiere el derecho a la cuota asignada.

La extracción gradual de porciones de un cardumen a lo largo del año debiera ser mas saludable para la especie en atención a cautelar su conducta gremial (conducta del cardumen) frente a sus predadores naturales y su capacidad para establecerse en aguas propicias para su desarrollo. La extracción intensiva y súbita deja individuos muy dispersos, indefensos y desorientados (reducción de la densidad de individuos por milla cuadrada).

El principal beneficiado de la extracción gradual sería el predador natural que encontrará a lo largo del año cardúmenes en todas las latitudes al no extraerse súbitamente todo el cardumen; bien para la merluza y demás especies de consumo humano que la predan.

Estos son conceptos probablemente válidos, pero una tasa anual de 5 millones de TM por ejemplo, bien sea que las capturen 1,200 lanchas o 600, siguen siendo 5 millones. O sea que en términos reales no hay reducción del esfuerzo pesquero. Las cuotas actúan sobre la eficiencia de captura, mejoran la rentabilidad de la flota y deja la esperanza de que el cardumen no se estrese, pero no se actúa sobre la reducción de la extracción.
Al no tener idea de como aplicar el enfoque ecosistémico por falta de investigación adecuada y suficiente, no tenemos idea de cuantas TM de anchoveta se requiere para sostener al resto de predadores y mantener el resto de pesquerías saludables.

Lo inevitable es que se produce un impacto negativo sobre los armadores pequeños, que pueden quedar fuera del negocio y sin trabajo. Es verdad que la flota de madera fue introducida al escenario por la puerta falsa y con artificios legales y que hoy estaría saliendo. Pero también es verdad que son seres humanos con familia que se van a quedar sin trabajo.
No hay despidos, no por obra de la norma, sino porque en el régimen de las embarcaciones pesqueras no hay estabilidad laboral ni pagos mensuales. Las tripulaciones cobran una participación de la pesca (22.4% del valor pactado) solamente cuando salen a pescar. Si la embarcación decide no salir a pescar o está inoperativa, sencillamente no lo hace y nadie cobra. Por tanto todas esas normas que prohíben los despidos y mencionan bonificaciones por jubilación etc. son de relativa importancia y no actúan sobre el fondo del problema. El régimen laboral de las tripulaciones es de naturaleza intermitente.

Los que han diseñado este escenario han actuado sobre el aspecto económico pero no han tenido en cuenta el enfoque ecosistémico. Si bien es cierto no era probablemente parte del estudio, podría haber salido una norma mas completa, si además de actuar mejorando la eficiencia de captura hubiese actuado sobre la reducción de los volúmenes de extracción, que es en realidad el fondo del problema.
Da lo mismo que sean 100 o 1,000 lanchas porque seguirán pescando el mismo volumen de anchoveta en detrimento de la alimentación de otras especies.
Tal vez se hubiese minimizado el impacto político si se hubiese introducido el elemento de reducción de volúmenes de extracción derivado de la aplicación del enfoque ecosistémico.

El enfoque ecosistémico

Pauly examinó las dietas de 220 especies de peces y a cada una les otorgó una categoría numérica en la cadena alimentaria, del uno al cinco. La categoría uno corresponde al plancton, es decir, un conjunto de seres vegetales microscópicos que están en suspensión en las aguas marinas y realizan fotosíntesis, utilizando la energía del sol para convertir el agua y el dióxido de carbono en carbohidratos, y conforman el nivel más inferior de todas las cadenas alimentarias acuáticas. El nivel dos corresponde al zooplancton: pequeños animales flotantes que se alimentan de plancton. Los depredadores superiores corresponden a la categoría 4,6.
Estos datos fueron combinados con otros de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) para realizar una estimación del "nivel trófico" de la cadena alimentaria oceánica donde los humanos están pescando. El nuevo estudio revela que el nivel promedio disminuye constantemente desde hace 45 años, a razón de un décimo por década. "La actual política de pesca es insustentable", afirma Pauly. De las 220 especies estudiadas, al menos 60 por ciento son sobreexplotadas o explotadas al límite.
Pauly cree que la verdadera situación es peor de lo que indica su estudio, en especial porque muchos países no declaran toda su captura de peces.
Aun si un banco de pesca no llega al colapso, la pesca en los niveles inferiores de la cadena alimentaria puede tener consecuencias muy graves. En el mar del Norte, la población de bacalao está tan disminuida que los pescadores se concentran ahora en el abadejo, una especie de segundo nivel que el bacalao suele comer. El abadejo, a su vez, consume pequeños organismos como copépodos y krill. El krill también come copépodos. A medida que disminuye la cantidad de abadejos, la población de krill se expande y la de copépodos se reduce drásticamente. Debido a que los copépodos constituyen el principal alimento de los bacalaos jóvenes, la población de bacalao no puede recuperarse.

El cultivo de peces podría parecer una salida para el problema, pero no lo es, al menos en las condiciones que se practica actualmente, ya que los peces cultivados se alimentan con comida hecha a base de peces impopulares como el arenque. Parece sólo una cuestión de tiempo para que el arenque y otras especies también desaparezcan.
Pauly cree que, en tres o cuatro décadas, muchos bancos de pesca oceánicos "se desplomarán sobre sí mismos". El resultado será la pérdida de proteínas de alta calidad para los humanos, aun antes de que las pesquerías sufran un colapso completo. Las personas ingieren especies entre los niveles tróficos cuatro y 2,5. Por debajo de ese nivel, no hay mucho que se pueda comer. "Existe un límite en la cadena alimentaria para lo que puede capturarse y comercializarse, y el zooplancton (en el nivel trófico dos) difícilmente ocupará nuestros platos en un futuro cercano", escribió Pauly en Science.

¿Soluciones? El gobierno podría reducir la tasa anual de captura, pero eso colocaría "el interés público" contra los intereses de la industria. Y no se ha hecho, todavía, seguramente por eso. Se han aplicado cuotas para mejorar solamente eficiencia de captura.

Pauly cree que existe una necesidad urgente de crear áreas protegidas donde la pesca esté prohibida directamente, como podría por ejemplo, implementarse en el sistema Paita Bayóvar. Ese sistema sería fácil de implementar y hacer cumplir que las cuotas, la limitación del tiempo de pesca, las restricciones sobre los equipos y mecanismos o los controles de contaminación, aunque estas medidas también son necesarias, sea más eficiente. Podría integrarse a la norma la creación de zonas protegidas donde se prohiba la extracción de anchoveta.
Pero la idea más importante propuesta en la revista Science es la de trasladar la carga de la prueba a la industria pesquera. Aquellos que se benefician de recursos públicos como los oceánicos deberían demostrar, antes de comenzar a pescar, que su actividad no dañará esos recursos.

La pesca no debería dañar la vida oceánica. Pero ya hay evidencias abundantes que indican que el daño existe, por lo tanto es hora de trasladar la carga de la prueba a la industria pesquera. Los propietarios de plantas y embarcaciones de acero tendrían que demostrar que su producción será sustentable y no contaminante antes de empezar a operar.

Al ser los recursos pesqueros un patrimonio de la Nación, es justo que esta participe de las utilidades del negocio en forma proporcional y razonable mediante el pago de derechos de pesca justos, o regalías al igual que la minería.
La tributación de renta de tercera categoría no es la mejor forma de hacer partícipe a la Nación por cuanto se aplica sobre las utilidades, cuando el impacto que genera la extracción sobre el ecosistema marino es de naturaleza independiente de los niveles de eficiencia empresarial que conducen a un resultado financiero que puede ser más o menos aceptable; pero que no genera una participación adecuada para el Estado.

Las cuotas transferibles

Las cuotas asignadas a la anchoveta tienen carácter no transferible en este caso.

Una solución económicamente eficiente es el establecimiento de cuotas individuales de captura por armador y que estas cuotas sean transables libremente. De esta manera, se preserva la biomasa al mantenerse una cuota global máxima de captura, pero se permite que la decisión de la distribución al interior del gremio de armadores se realice mediante un proceso libre que devuelve al armador las decisiones empresariales fundamentales: cuándo y cómo se pesca. De esta manera se autoregula el mercado, haciendo que los más eficientes realicen la actividad extractiva y que aquellos que se saben menos eficientes, se vayan retrayendo de la actividad a cambio de una compensación absolutamente transparente y que refleje el valor de mercado de estas cuotas de captura.

Las cuotas individuales transferibles se basan en un principio básico que reconoce que es preciso intervenir de forma que sean los propios pescadores los que voluntariamente deseen llevar a cabo las acciones de captura o venta de sus derechos sobre los recursos. Es una medida que replica una situación en la que existen derechos de uso individuales sobre segmentos de las pesquerías, derechos que posteriormente pueden ser negociados en un mercado creado de forma adecuada.

En términos generales, los derechos transferibles favorecen la evolución de la pesquería (incluso un cambio de participantes y el rejuvenecimiento del sector) y se traducen en una mayor eficiencia económica al permitir que los pescadores más eficientes consigan mayor acceso a través del mercado. También constituyen un mecanismo para que puedan existir nuevos participantes, lo cual es más difícil en un sistema de acceso limitado sin transferibilidad. Las desventajas de la transferibilidad consisten en que pueden conducir a la formación de monopolios u oligopolio.

Por otro lado la posibilidad de explotar límites máximos de captura mediante cuotas transferibles significa un incentivo para la concentración de la actividad, su monopolización y su integración más allá de límites aconsejables en términos económicos. La transferibilidad debería responde a procedimientos y reglas que impidan prácticas monopólicas o de concertación económica y que un armador o un grupo de ellos desarrollen prácticas que hagan ilusorio el ingreso de nuevos usuarios o se concierten para impedir u obstaculizar el uso del recurso por sus competidores
La creación de un mercado de cuotas individuales transferible es una posibilidad que debe ser estudiada y diseñada en detalle

La gestión de la pesca

La gestión comprende el marco jurídico e institucional que debe garantizar que la pesca desempeñe la función que el conjunto de la sociedad considera adecuada. La gestión debe establecer también las normas que garanticen una competencia eficiente dentro del sector y un acceso equitativo a los recursos. El análisis de la gestión va seguido de un examen de una cuestión más específica incluida en esa problemática general: la integración de las pesquerías en la ordenación de zonas costeras. Luego se analizan dos temas que deben ser resueltos por el sector: cómo acomodar la capacidad de pesca a los recursos disponibles y cómo ordenar las capturas incidentales y los descartes.

La asignación de determinados derechos de uso o de acceso no es una panacea para hacer que desaparezcan todos los incentivos o las fallas del sistema que favorecen la pesca excesiva u otro tipo de degradación o deterioro del ecosistema. Es un paso importante, mas no lo es todo.

La ordenación de la pesca responsable supone intentar conciliar los intereses de muchas partes, que a menudo son competidores o incluso contradictorios. Supone también reconocer que la eficiencia y la aplicabilidad de las medidas de ordenación dependen en gran medida del apoyo conseguido entre las partes interesadas.

La limitación del esfuerzo de pesca y, por tanto, de la mortalidad, es un requisito indispensable de la pesca responsable, con independencia de las restantes medidas aplicables. Si no se limita la capacidad de la flota (y los mecanismos para estabilizarla y compensar el progreso tecnológico), resulta imposible controlar efectivamente el esfuerzo de pesca. Sin embargo, cuando existen derechos de acceso seguros y apropiados, los titulares de los derechos limitan, llevados de su propio interés económico, la capacidad y el esfuerzo de pesca a unos niveles apropiados. En general, el exceso de capacidad está asociado con la libertad de acceso a las pesquerías y tiende a disminuir cuando se establecen derechos exclusivos.

Las cuotas individuales de pesca son un medio de crear un grupo selecto de personas. Aunque pueda parecer injusto, la pesquería de anchoveta ya no admite más participantes.

La intervención de la autoridad sobre la actividad pesquera es usualmente resistida por el sector empresarial cuando ve perjudicado su patrimonio. Esta resistencia puede tomar como argumento central la defensa del derecho de propiedad.

Se puede sostener que si la sociedad desea fortalecer la protección de los recursos pesqueros, debe compensar, a modo de indemnización, a los ciudadanos que se vean impedidos de explotarlos libremente. Si bien a primera vista parece razonable tal compensación, lo cierto es que otras intervenciones de la autoridad con objetivos ambientales son igualmente dañinas para el patrimonio privado y no por ello dan derecho a indemnizaciones. Frente al argumento de respeto al derecho de propiedad para resistir nuevas restricciones, se opone la obligación de la autoridad de velar por la preservación del ecosistema. La discrepancia que pueda existir entre los operadores y la autoridad por el volumen de captura que soporta una pesquería sin poner en riesgo las especies, debe ser resuelta por el organismo científico en forma técnica y no politizada.

OBJETIVO DE UN SISTEMA DE CUOTAS

La pesca en todos los países del mundo está sujeta a regulación por parte del gobierno con el objeto de impedir la sobreexplotación de los recursos pesqueros.

Dado que la apropiación de un pez ocurre cuando se lo pesca, ello induce a la sobrecaptura. En efecto, al no existir derecho de propiedad sobre los peces, los pescadores tratan de pescar lo máximo y más rápido posible, ya que lo que ellos no pescan será capturado por un competidor. Así se produce la denominada “carrera olímpica” en que las embarcaciones pescan lo máximo posible sin preocuparse de la subsistencia del recurso. Finalmente, ocurre que el recurso se agota ya que se pesca más que lo que corresponde para mantener el recurso disponible en el futuro. Por lo tanto, se genera un costo social ya que las futuras generaciones del país no tendrán acceso a esa pesquería. La existencia de ese costo social es lo que justifica la regulación estatal para impedir la sobreexplotación.

El tipo de regulación que existía en el país, salvo el caso de la merluza que tiene cuotas individuales transferibles, es la cuota máxima de captura anual para una pesquería y limitaciones a las licencias. Este tipo de regulaciones no logra impedir la sobreexplotación. Ello por cuanto al colocar una limitación a la captura no se está introduciendo un incentivo que lleve a la industria pesquera a reducir la misma. Así por ejemplo al reducirse la capacidad máxima de bodega en un primer momento podría lograrse disminuir la pesca; pero posteriormente se invertirá en tecnologías que llevarán a más eficiencia y rapidez, de tal forma de pescar más aún cuando la bodega sea menor y en el menor tiempo posible. El otro problema de este tipo de regulaciones es que se presta para corrupción y no promueve la tecnología más eficiente.

Debe destacarse el hecho de que un sistema de cuotas individuales debe ser complementado con una investigación profunda sobre el impacto que la pesquería de anchoveta ejerce sobre el resto de especies, a fin de determinar con mayor precisión y exactitud el volumen adecuado de captura permisible anual.

El recurso pesquero no aumenta en función de la demanda. Las normas deben volverse regulatorias, limitativas y exclusivistas. (Aún cuando aquello parezca impopular). Pescar no podrá ser un derecho sino debe ser considerado un privilegio. El privilegio será de unos pocos que se obliguen a sacar la cantidad justa que garantice la sostenibilidad de las especies al menor costo en beneficio de la alimentación humana. Resulta ineludible motivar un giro en la investigación y en la política de recuperación de muchos recursos.

Una novedosa forma de democratizar el acceso al recurso y generar simultáneamente fondos para la investigación es que del total de la cuota anual a repartir, el Estado se reserve el 10% de la misma, la cual sería subastada al mejor precio. A esta subasta podría acceder cualquier armador o persona con cuota o sin ella, lo que le daría un libre acceso limitado y generaría un fondo proveniente del mismo sector, no del Estado, que puede asignarse a actividades de investigación más profunda que conduzcan a la aplicación de un enfoque ecosistémico.