REGULACION PESQUERA

LA REGULACION DE LA PESQUERIA

En los últimos meses el sector pesquero se ha visto conmocionado por la problemática y la polémica de la reglamentación de los Límites Máximos de Captura por Embarcación que se aplicarán a la pesquería de anchoveta a partir de este año, de acuerdo al DL 1084.

Roberto Moreno en un excelente y muy didáctico trabajo, nos ilustra en conceptos técnicos referidos a este tema.
Se encuentra publicado en:
http://html.rincondelvago.com/aspectos-economicos-de-la-regulacion-pesquera.html

He creído conveniente para beneficio de los lectores, extraer algunos conceptos del mencionado trabajo a fin de brindar elementos de juicio objetivos que contribuyan a comprender mejor la problemática. De tal forma que cada lector pueda estar mejor informado para que se forme sus propias conclusiones, y se encuentre en mejor posición de leer lo que los medios dicen así como analizar mejor las corrientes de opinión que se han creado.
También es prudente leer completamente el texto del DL así como del reglamento, lo que nos pondría en mejores condiciones de emitir opiniones.


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“La teoría y la evidencia muestra que cuando el recurso es de propiedad común no existe ningún incentivo para explotar el recurso en una forma racional, ya que al existir libre acceso a un recurso que es de todos -pero a la vez de nadie-, el agente buscará apropiarse lo antes posible de él.

En general, en la administración de los recursos marinos se abandonó la doctrina de la propiedad común a partir de 1977 cuando los países ribereños firmaron el acuerdo que define la Zona Económica Exclusiva, que otorga derechos exclusivos de explotación en las aguas jurisdiccionales hasta una distancia de 200 millas marinas desde la costa. Corresponde, por lo tanto, a los estados ejecutar la supervisión de sus derechos sobre la explotación de los recursos marinos existentes en esta zona.

La disipación de las rentas se produce porque el empresario al observar que en la actividad pesquera se están produciendo beneficios económicos positivos, ingresa a ella tomando en cuenta sólo su estructura de costos medios y pensando en el ingreso medio que obtendrá de la participación de la actividad pesquera. Sin embargo, no toma en cuenta los efectos externos que causa a los participantes existentes, es decir, al ingresar él no considera que se reduce la biomasa disponible por lo que para alcanzar los mismos niveles de ingreso se requiere ejercer un mayor esfuerzo pesquero o alternativamente desplazarse a mayores distancias para alcanzar un mismo nivel de captura. Al final, se ejerce una cantidad de esfuerzo tal que los beneficios económicos que existían se hacen cero.

Los efectos que señalamos corresponden a la externalidad productiva negativa, es decir, cada pescador no ha considerado en su decisión los efectos marginales que produce al resto de los participantes de la actividad, lo que se traducen en una diferencia entre el ingreso marginal social y el privado.

Un proceso de regulación debe perseguir algo. Hannesson, R. (1989: 57) señala que la administración de las pesquerías busca cumplir con objetivos de largo y corto plazo. El objetivo de largo plazo es lograr un tamaño de la flota pesquera óptimo que permita la extracción sustentable de la biomasa a lo largo del tiempo. Este tamaño de flota se ve influenciado por las condiciones y fluctuaciones de la biomasa y por los costos de construcción y equipamiento de los barcos. Si la biomasa fluctúa poco y los costos son bajos costos, ello permite que las flotas sean más grandes, y viceversa. En el corto plazo, el objetivo será determinar los niveles de captura que permitan una explotación sustentable del recurso en el tiempo.

El problema de la regulación es complejo porque el encargo de definir las políticas de manejo de la pesquería debe compatibilizar criterios que llevan a la conservación de la biomasa -que se supone que interesan a la sociedad- y las necesidades de los involucrados en la actividad -grupos de interés que buscan maximizar sus beneficios, mantener los niveles de empleo- particularmente cuando la pesquería está sobre explotada y se requiere para evitar su colapso reducir los niveles de extracción. Mardle et al. (1999), desarrollan un modelo multi objetivo para las pesquerías del Mar del Norte donde incorporan objetivos de largo y corto plazo, y buscan determinar el tamaño de flota óptimo que cumpla con ambos objetivos. Obtuvieron como resultado que el tamaño de flota óptimo en el corto plazo es mayor que cuando se considera desde la perspectiva del largo plazo. Además, el tamaño del stock y el rendimiento sustentable son menores en el largo plazo que cuando la política de administración se realiza pensando en el corto plazo.

Para cumplir con estos objetivos, la autoridad dispone de instrumentos de política diseñados con este fin. Los instrumentos de política son herramientas de que dispone el tomador de decisiones o autoridad para alterar los procesos sociales -técnicos, económicos, legales, culturales, etc.- de manera tal de cumplir con los objetivos trazados.

Así un gobierno al regular una actividad afecta el proceso de toma de decisiones de los agentes de tres formas:

a. alterando su conjunto de opciones. Se limita la discreción del que contamina o explota un recurso respecto de las medidas de control que puede tomar. El agente debe cumplir las limitaciones o enfrentar las sanciones jurídicas y/o administrativas correspondientes. Se encuentran en esta alternativa las prohibiciones o limitaciones -es la aproximación más usada en el mundo. De ella se desprenden los instrumentos de orden y control o regulación directa.

b. alterando los costos y beneficios relevantes para la toma de decisiones. Corresponde al uso de instrumentos de incentivo económico que afectan los costos y beneficios de los agentes, e influyen en el comportamiento de productores y consumidores de productos intensivos en recursos naturales o ambientales. Estos instrumentos dejan alguna libertad a los agentes para realizar las acciones que consideren más apropiadas.

c. alterando las prioridades y percepciones de los agentes. No es propiamente una regulación. Corresponde a mecanismos disuasivos tales como educación, información, presión social, negociación y persuasión que alteran las preferencias de las personas o empresas, modificando su comportamiento en forma permanente. Estos instrumentos generalmente se utilizan en conjunto con la regulación directa y las medidas de incentivo económico.

Desde el punto de vista teórico se presentan dos alternativas para internalizar la externalidad que se produce en la explotación pesquera:

i. Intervención gubernamental siguiendo los lineamientos de A. C. Pigou.
ii. Solución privada siguiendo a R. Coase.

4.1 Método Intervencionista: Enfoque de Pigou

Este criterio busca que los agentes, al momento de tomar una decisión consideren los efectos externos que causan a otros agentes cuando realiza una actividad. Para ello se utilizan impuestos -en el caso de externalidades negativas- o subsidios -cuando se trata de externalidades positivas- de tal forma que la persona que afecta a otra tenga que pagar por ese daño.
Este tipo de correctivo de las externalidades fue propuesto por A. C. Pigou en 1920, y busca eliminar la diferencia entre los costos privados y los sociales. Actualmente, este tipo de intervención se utiliza en la gestión medioambiental, bajo la denominación el que contamina paga.
Ejemplifiquemos como opera este criterio.
Una empresa competitiva -es decir tomadora de precios- maximiza el beneficio económico cuando el costo marginal privado se iguala con el precio de mercado. Sin embargo, cualquier aumento en la producción de la empresa genera costos adicionales a los restantes participantes de esta industria y a la sociedad, por ejemplo la contaminación, y en el caso de la pesquería, la reducción de la biomasa. Luego, el verdadero costo marginal social debe incorporar los costos marginales privados y el reconocimiento del efecto externo -externalidad negativa, es decir es la suma vertical de estos dos elementos, tal como se aprecia en el siguiente gráfico.

4.1.1 Modelo Simple de Regulación Pesquera

Matemáticamente las ideas anteriores se pueden resumir en lo siguiente: la explotación competitiva del recurso se realiza considerando que el precio sombra del recurso -costo de uso- es cero.

Desde la perspectiva intervencionista piguviana el agente regulador, en principio, puede forzar a los pescadores a reconocer este costo a través de un impuesto por cada extracción realizada. En estas condiciones, la renta obtenida por el recurso es traspasada a la sociedad a través de los ingresos recibidos por impuesto y el regulador actúa como el único propietario del recurso cobrando una “renta” por su explotación. Pasamos de una solución de un recurso de propiedad común con libre acceso, a una de equilibrio económico donde el recurso es de propiedad de un agente. Con esta regulación se ha logrado la internalización de la externalidad evitándose la sobreexplotación del recurso.

4.1.2 Observaciones a los Impuestos/Subsidios Piguvianos

Tal como se señala a continuación, este criterio para internalizar los efectos externos causados por una actividad no está exenta de críticas:

• No siempre es fácil determinar quién es el responsable y la parte perjudicada de la externalidad.
• Un impuesto unitario puede impedir que se alcance la solución de menor costo, ya que obliga a pagar el impuesto impidiendo que se encuentre una solución alternativa entre los involucrados.
• Es difícil determinar con exactitud el monto del impuesto, ya que se requiere disponer de la información de la magnitud del daño.
• En la práctica, la determinación del impuesto/subsidio piguviano involucra un costo excesivo para la autoridad, por lo que las aplicaciones de este tipo son aproximaciones a este nivel, con las consecuentes distorsiones que se producen.
• En la aproximación dinámica del impuesto se requiere conocer la secuencia de los precios, costos y la tasa de descuento, lo que es casi imposible; y si fuera factible, los costos involucrados en su determinación no compensarían los beneficios que se esperan obtener.

4.2 Solución de Mercado: El Enfoque de R. Coase

El aporte de Ronald Coase toma fuerza con su trabajo de 1960 The Problem of Social Cost en el que sugería que el análisis existente hasta ese momento era incompleto. Este autor señala que la solución de las externalidades no requiere de la intervención del gobierno, ya que si los costos de transacción son bajos o cero, la interacción -negociación- entre los afectados permite alcanzar el nivel de externalidad óptima. Se requiere sólo la correcta definición de los derechos de propiedad.

El Teorema de Coase se puede definir como:
“Sea cual fuere la asignación inicial específica de los derechos de propiedad, el resultado final será eficiente siempre y cuando la asignación inicial legal esté bien definida y cuando las partes puedan llegar a un acuerdo y aplicarlo sin costo alguno”

La solución coasiana a la externalidad señala que los derechos de propiedad dan pie a la negociación entre los involucrados. Por ejemplo supongamos que una fábrica lanza una cantidad de contaminantes a la atmósfera y los vecinos tienen derechos de propiedad sobre el aire puro. La lógica coasina diría que los afectados pueden negociar con la empresa para que contamine en una proporción menor o bien la empresa puede pagar a los afectados para compensar la pérdida del aire puro, por lo tanto, el acuerdo a que se llegue dependerá de ellos y no está ligado a la posesión de los derechos de propiedad.

El resultado anterior es válido siempre y cuando los costos de transacción sean pequeños o cero. Cuando estos costos son elevados, aún cuando los derechos de propiedad estén bien definidos, no se logra que su propietario internalice las externalidades que genera. Esto significa que desde el punto de vista de las reglas del mercado, no se logra una asignación eficiente de los recursos. En estas circunstancias el tomador de decisiones debe elegir entre diferentes tipos de intervención para conseguir que los recursos se asignen de forma que se aproxime al óptimo social, pudiendo llegar a alterar los derechos de propiedad existentes para que se reduzcan los costos de transacción, como ocurre cuando la autoridad entrega a una comunidad derechos exclusivos para explotación de recursos pesqueros o el sistema de cuotas de extracción individuales transferibles.

En el caso de la pesquería, el problema de la sobreexplotación se elimina cuando se definen derechos de propiedad no sobre la biomasa, sino derechos para extraerla. En los capítulos previos obtuvimos que cuando la biomasa es explotada por un propietario, no se produce la sobreexplotación, y no se genera sobre inversión, por lo que la solución obtenida es eficiente desde la perspectiva económica.

4.2.1 Estructura Eficiente de Derechos de Propiedad

Se ha señalado en los párrafos anteriores que el problema de la sobreexplotación de los recursos pesqueros se debe a que son recursos de propiedad común, por lo que si se definen adecuadamente estos derechos, desaparece el problema. Una estructura eficiente de derechos de propiedad incorpora las siguientes cuatro características:

• Universalidad. Todos los recursos son poseídos privadamente, y todos los derechos que otorgan son especificados completamente.
• Exclusividad. Todos los beneficios y costos generados, como resultado de la posesión y uso de los recursos, son del propietario, y transferidos a otros por la venta; es decir, internaliza la externalidad. Esta característica asegura que ningún agente diferente del propietario pueda interferir en sus decisiones respecto del uso y destino del recurso.
• Transferibilidad. Todos los derechos de los propietarios se pueden transferir a otro dueño por medio del intercambio voluntario, ya sea en forma parcial o total, permitiendo que lo posea el agente que le dé el mejor uso.
• Capacidad de Ejecutar. Los derechos de propiedad evitan el secuestro o usurpación del bien o recurso sobre el cual se tienen derechos.
Si se cumplen estas condiciones, el propietario del recurso natural lo explotará en forma racional, de forma que las rentas del recurso escaso no se disipen. Es decir, la asignación de los recursos se realiza en forma eficiente.

Cuando los derechos de propiedad no están bien definidos, la transferibilidad de los recursos no será posible debido a los elevados costos de información y de transacción.
En el caso de las pesquerías, un sistema de propiedad privada sobre la pesca implicaría costos elevados, ya que sería necesario crear toda la institucionalidad para implementarlos y para salvaguardar su cumplimiento. Lo que si se puede hacer, es imponer derechos para realizar la extracción.

4.2.2 Costos de Crear los Derechos de Propiedad

La teoría muestra que con derechos de propiedad bien definidos se logra una eficiente asignación de los recursos, pero crear los derechos de propiedad puede implicar elevados costos. Como señala Eggertsson, Thr. (1995: 95):

“El valor de los derechos de propiedad perfectamente definidos y ejercidos está representado por el valor presente neto de las rentas que producen de modo que los individuos estarán dispuestos a gastar esa cantidad para obtener dichos derechos. Si esas rentas pudieran obtenerse por una cantidad menor, las rentas netas positivas y la producción de la sociedad sería mayor”.

Los costos que implica crear los derechos de propiedad son fijos, pero los costos de ejercerlos son variables, y se hacen presente cada vez que el dueño debe ejercerlos. En estas condiciones la existencia de derechos de propiedad puede ser económicamente inviable, si el costo de ejercerlos es muy elevado. Tal sería el caso, si se dieran derechos de propiedad sobre los recursos de los océanos y de la biomasa que se desplaza de un lugar a otro. Otro ejemplo, sería el cercar los mares.

Eggertsson, Thr. (1995: 103) indica que los estudios sobre del impacto de crear derechos de propiedad en la sociedad, muestran que se afecta la capacidad productiva, la distribución de la riqueza y se sientan las bases para una economía de mercado, pero es imposible evaluar el impacto sobre el bienestar de la sociedad, ya que dependen de la posición del respectivo mapa de curvas de indiferencias que no se pueden medir con certeza. Al respecto en el trabajo de Peña, J. (1995:47) se cita a Libecap, G. (1989:3) que señala que las ganancias netas para la sociedad son modestas.

4.2.3 Cuando no Surgen los Derechos de Propiedad

En general, la tendencia de las economías es definir adecuadamente los derechos de propiedad de aquellos recursos o bienes que son valiosos para la sociedad. Sin embargo, los derechos de propiedad no aparecen cuando los costos marginales de ejercer estos derechos aumentan y, al mismo tiempo, los beneficios marginales disminuyen. Además los propietarios intentarán ejercer sus derechos exclusivos en aquellos aspectos en los que los costos de medición y aplicación sean bajos.
El hecho de que la biomasa pesquera sea un recurso de propiedad común y con libre acceso se debe a la existencia de tres factores:

• Costos de exclusión elevados, especialmente en especies migratorias como las pelágicas.
• Costos de administración elevados cuando se comparten los derechos exclusivos, por ejemplo el caso de las pesquerías compartidas.
• Una restricción al acceso libre impuesta por la autoridad;
La tendencia mundial respecto a la administración de los recursos pesqueros, ha puesto atención a las consideraciones económicas, específicamente, a los aspectos institucionales que lleven a la reducción de los costos de transacción vinculados al establecimiento de derechos de propiedad sobre la biomasa. En esta línea se encuentran las cuotas individuales transferibles que otorga a los pescadores el derecho de propiedad sobre sus capturas, no sobre los peces no capturados, aunque el gobierno sigue siendo el que determina el volumen total de captura permitido.
En general, la participación del gobierno es necesaria para que cree la institucionalidad requerida y se puedan ejercer los derechos exclusivos, permitiendo además la reducción de los costos de transacción.

A. Regulación Directa

A.1 Instrumentos Globales

Estos instrumentos afectan a la pesquería como un todo sin discriminar entre armadores individuales o entre armadores existentes o potenciales. Tal es caso de las vedas, control de artes de pesca y las cuotas globales. Estos instrumentos han sido los más comunes en la regulación pesquera mundial. En esta categoría se encuentran las vedas, controles de artes de pesca y cuotas globales.

A.1.1 Las Vedas

La veda es una prohibición de pescar durante un período determinado. El efecto es similar al de regulaciones sobre artes de pesca, como los tamaños mínimos de captura, restricciones a las redes, etc. El objetivo es evitar la sobreexplotación biológica, especialmente durante un período de reproducción o de crecimiento de los juveniles. Por definición, las vedas cumplen con el objetivo biológico, suponiendo una efectiva fiscalización, pero los efectos económicos son cuestionables. De esta forma se puede empeorar la sobreinversión en una pesquería.

Al cumplirse el objetivo biológico, la biomasa se torna más productiva, así los pescadores existentes obtienen mayores ganancias. Si la pesquería es de acceso libre, las mayores ganancias incentivarán la entrada de nuevos armadores, o más unidades de esfuerzo de los armadores existentes, hasta que se disipan las rentas. Al final la biomasa es más productiva pero es compensada por una capacidad de pesca mayor que la que existía inicialmente.

A.1.2 Cuotas Globales

El objetivo de este instrumento es lograr la recuperación de la biomasa. Así si el volumen de desembarque no supera lo establecido por la cuota se permite que la biomasa se recupere. El problema del instrumento es que produce un incentivo que aumenta considerablemente la ineficiencia económica de la pesquería, debido a que cada pescador intentará pescar la máxima cantidad de recursos -maximizar su proporción de la cuota global- lo antes posible en la temporada e invertirá en embarcaciones y equipos de pesca más rápidos y poderosos. El resultado de este tipo de acciones será un acortamiento de las temporadas de pesca y una sobreinversión en la flota con lo que se tiende a intensificar el problema que originó la regulación.

En términos generales, se logra la meta biológica maximizando la ineficiencia económica de la pesquería. Los costos se elevan producto de la mayor inversión y de la capacidad subutilizada durante los períodos en los cuales está vigente la veda. A diferencia de un impuesto variable al esfuerzo, los mayores costos son una pérdida social y no una recaudación por parte del fisco.
para resguardar la sustentabilidad del recurso, Achurra, M. (1999: 22).

Los principales inconvenientes de su aplicación son:

• En términos distributivos, los instrumentos globales son neutros ya que las rentas se disipan por la sobre inversión, debido a que se sobre invierte para lograr pescar entes que el resto de los pescadores. Se genera el fenómeno denominado carrera olímpica.
• Estos instrumentos no son capaces de aprovechar las rentas potenciales que podría generar el recurso.
• Difícil manejo de las pesquerías mixtas como fauna acompañante..
• Existe mayor control de los desembarques, pero no de las capturas en donde existe el descarte de los especímenes de menor valor comercial para maximizar el valor de la captura desembarcada.
• Cuando no existe el adecuado control se producen desembarques ilegales y declaraciones falsas.
• Dificultad de manejo cuando el impacto medio ambiental es importante.

A.2 Instrumentos Individuales

Estos instrumentos tienen como objetivo limitar el acceso o el esfuerzo aplicado en la pesquería. Para lograr esto, la regulación tiene que discriminar entre armadores individuales, tanto existentes como potenciales. En esta categoría se encuentran las licencias de pesca y las cuotas individuales de captura o de esfuerzo.

A.2.1 Licencias de pesca

Las licencias de pesca son otra forma de restringir el esfuerzo y, usada en forma adecuada, pueden también alcanzar los cambios correctos en los niveles de esfuerzo sin causar ineficiencias en su producción. La única estipulación económica es que el operador no puede tener poder monopólico, o sea, que no tenga el control del precio.

Las licencias, al entregar el derecho de exclusividad en la explotación del recurso, eliminan el problema de la entrada de nuevos armadores. Sin embargo, no elimina el problema entre los armadores existentes. En general una pesquería se cierra cuando ya existe una capacidad instalada excesiva y las licencias son entregadas a los agentes por derecho histórico. El impacto de la regulación va a depender de la interacción entre estos agentes. Al cerrar la pesquería, en el fondo, lo que se está haciendo es cambiar las características del recurso desde uno con libre acceso a otro de propiedad común con acceso limitado.

Las licencias permiten mejorar la eficiencia en la explotación de una pesquería y así generar rentas en el sector. El impacto distributivo de este sistema dependerá de cómo se asignen las licencias. Si se licitan, el Estado puede extraer parte o la totalidad de las rentas generadas. Si las licencias se entregan sin cobro entonces se discrimina a favor del grupo de agentes privilegiados que las obtienen en desmedro del grupo excluido.
La ventaja de las licencias es su fácil administración y su capacidad potencial de limitar el esfuerzo aplicado sobre el recurso si se limita el número de armadores a un grupo pequeño.

Algunas desventajas del sistema de licencias son:
• El número de pescadores con licencias puede ser demasiado grande para lograr un acuerdo cooperativo para extraer el recurso y el equilibrio de Nash resultará en un nivel de esfuerzo cercano al equilibrio biológico.
• Si además de las licencias se establece una cuota global, los incentivos para sobreinvertir siguen estando vigentes ya que cada armador tratará de aumentar su poder de pesca para maximizar su porcentaje de la cuota global antes que se termine la temporada.

A.2.2 Cuotas individuales

Este sistema se caracteriza por la existencia de una cuota global de captura fijada por la autoridad -que garantiza el cumplimiento de los objetivos biológicos- y el derecho de algunos armadores individuales a capturar un porcentaje de ésta. La fracción de la cuota global que tiene cada armador se determina por la distribución inicial de los derechos de pesca, pero puede variar con el tiempo si las cuotas individuales son transferibles y divisibles.
Para definir la cuota inicial se puede recurrir al registro histórico de desembarques de cada pescador -empresa- o a la capacidad de captura de cada agente, también se puede definir de acuerdo a los días de pesca, número de barcos, tamaño y tipo de redes.

En un sistema de cuotas transferibles y divisibles -en que las cuotas individuales son un porcentaje de la cuota global, el derecho es permanente, existe un mercado eficiente de cuotas y la autoridad emite cuotas iniciales y luego en cada momento decide la cuota global- el valor de la cuota en el mercado equivale al valor presente de las rentas esperadas de la actividad pesquera, de esta forma al maximizar el valor total de las cuotas en el mercado es equivalente a que se maximice las rentas de la pesquería. Bajo estas circunstancias la autoridad no necesita recolectar demasiada información para estimar el volumen óptimo de extracciones en cada momento del tiempo, y su función será fijar la cuota global de extracción en cada momento del tiempo y observar lo que ocurre con los precios.

Cuando el derecho de las cuotas no es permanente, como en el caso de la regulación de la Ley de Pesca chilena, Braun, M. (1995: 16), concluye que este sistema no permite alcanzar el óptimo social, generándose dos resultados negativos:

• Se sobreexplotaría el recurso, ya que el valor presente de las cuotas subestima el valor esperado de las ganancias futuras, porque se están descontando a una tasa más elevada -con lo que la decisión racional de los agentes será desinvertir en el recurso a la tasa máxima hoy.
• Se haría mal uso de la información disponible, porque las empresas tienen información más precisa de sus estructuras de costos y las funciones de producción que la autoridad, lo que les llevaría a actuar en forma racional en la explotación de la biomasa, pero la determinación de la cuota global le corresponde a la autoridad, y si se da cuenta que el mercado es ineficiente, tendrá que utilizar un método diferente para determinarla, duplicándose los esfuerzos de recolección y procesamiento de la información.

Las primeras especies en estar sometidas a este régimen de administración fueron el bacalao de profundidad y el langostino colorado. Este es el método que predomina en las pesquerías más importantes del mundo y ha tenido éxito en países como Australia, Canadá, Nueva Zelandia, Islandia y los Estados Unidos .

Las ventajas del sistema de cuotas individuales son:

• Otorgan un derecho exclusivo sobre una fracción de la cuota, eliminándose los incentivos de sobreinversión en capacidad, ya que el empresario, en lo que respecta a su cuota, no rivaliza con otro.
• Se eliminan las externalidades negativas en la protección de la biomasa pesquera, lo que permite la sustentabilidad de la actividad en el largo plazo.
• Se elimina el problema de la libre entrada al sector. La entrada de nuevos agentes no está prohibida sino que éstos tienen que comprar cuotas a armadores existentes para poder ingresar a la pesquería.
• Al ser divisibles y transferibles se garantiza la eficiencia económica, además de aumentar la flexibilidad del sistema.
• Un mercado de cuotas permite a la autoridad utilizar eficientemente la limitación de información respecto de los recursos marinos. El precio de transacción de una cuota debería reflejar el valor presente neto de los flujos futuros que genera el derecho a pescar. Este precio dependerá de la cuota global que fija la autoridad y de la información que procesan los agentes privados.
• La compra y venta de cuotas permite a la autoridad ajustar el tamaño de la cuota global sin una oposición política importante.

Limitaciones

• Para que el sistema funcione tiene que existir una correcta fiscalización del desembarque que realiza cada pescador.
• Problemas con el descarte en alta mar. Cuando un pescador tiene la restricción de una cuota individual, tendrá el incentivo de eliminar los peces de menor valor en su captura y así maximizar el valor total de su cuota. Esto genera una pérdida social, ya que la sobrevivencia de los descartes es baja.
• Debido al punto anterior, puede que los costos de fiscalización compensen los beneficios de una mejor regulación. En este caso es más conveniente un sistema de cuotas individuales sobre el esfuerzo, que es más fácil de fiscalizar y no presenta el problema de los descartes.
• Este instrumento no es adecuado para especies pelágicas migratorias y con abundancia de stocks fluctuantes por razones ambientales, ya que no existen bases sólidas para definir adecuadamente el tamaño de la cuota global.
• La administración del instrumento resulta difícil, sobre todo cuando se aplica a las pesquerías de especies múltiples, en las que normalmente hay que utilizar complejos mecanismos para contrarrestar el peligro de incentivar el descarte de las capturas incidentales, FAO (1999: 46).

Un sistema de cuotas individuales transferibles -de esfuerzo o de capturas- permiten mejorar la productividad del recurso y la eficiencia económica de su explotación. El resultado será la creación de rentas en el sector que, gracias al sistema de cuotas, ahora no se disiparían por la entrada de nuevos armadores. Sin embargo, se mantiene el problema distributivo del recurso.

B. Instrumentos Económicos

Desde la perspectiva económica la regulación debe ser eficiente, es decir se debe lograr maximizar los ingresos netos actualizados. En esta categoría se encuentran los impuestos a la captura, impuestos variables al esfuerzo y los impuestos fijos al esfuerzo.

B.1 Instrumentos Fiscales

B.1.1 Impuesto a la captura

Se supone que se parte de un equilibrio estático de propiedad común, donde los ingresos totales son iguales a los costos totales.
Un impuesto a la captura bajará la curva de ingresos totales. El ingreso total se transforma en el ingreso total menos el impuesto total. El impuesto si es óptimo deberá conducir a que la pesca se obtenga logrando el máximo beneficio.

Se debe hacer notar que el nuevo equilibrio económico, corresponde a una situación de eficiencia económica que sólo coincidirá con un equilibrio biológico cuando se aplica un impuesto que lleva al pescador a explotar a ese nivel y que además logra la maximización de los ingresos netos actualizados.
Lograremos alcanzar la conservación biológica del recurso y la eficiencia económica en la cual el pescador disfrute de algún beneficio económico cuando:

• El número de pescadores es limitado
• Cada pescador sabe que no puede expandir su capacidad de esfuerzo excesivamente.
Una forma de lograr estos dos puntos es mediante cuotas de extracción, tema que se analizará en las páginas siguientes.

B.1.2 Impuesto al esfuerzo

Para esta categoría de impuesto se desarrollan dos alternativas: un impuesto fijo al esfuerzo y un impuesto variable al esfuerzo.

• Impuesto fijo al esfuerzo. En esta categoría encontramos una licencia o un impuesto a cada unidad pesquera, por ejemplo a cada embarcación. Este impuesto provocará que aumenten los costos de cada embarcación en un determinado monto fijo t igual al impuesto. De la misma forma que en caso anterior, la autoridad debe elegir un monto tal que se alcance el óptimo económico. En este caso el óptimo se alcanza con un nivel de esfuerzo menor y una biomasa mayor.
• Impuesto variable al esfuerzo. En este caso se grava a cada unidad de esfuerzo empleado en cada período. Es un impuesto que tiene las características de una tasa -generalmente expresada en términos porcentuales- sobre el esfuerzo usado. La autoridad debe elegir una tasa t tal que el equilibrio se alcance en un punto tal que el IMg=CMg social del esfuerzo.
Un impuesto que depende del nivel de esfuerzo efectivamente empleado puede ser más conveniente que un impuesto fijo al esfuerzo instalado (caso a) en condiciones de incertidumbre y de ajuste dinámicos.
Un impuesto al esfuerzo reduce el total producido por la pesquería -sacando de la industria a pescadores y equipos-, y permaneciendo en ella los que utilizan tecnologías que reducen el esfuerzo pesquero.

En teoría se demostró -gráficamente- que los tres tipos de impuestos son eficientes en términos económicos. Sin embargo, presentan ventajas y desventajas que no son las mismas para cada uno de ellos.
El problema con los impuestos al esfuerzo es la dificultad de definir operacionalmente la variable bajo control. Dado que tiene que existir una definición o índice específico, para medir el monto de lo que se gravará, se llegará al caso en el cual el empresario buscará la forma de adaptar su tecnología con el fin de minimizar el monto a pagar. Es decir, si el esfuerzo se mide a través del tamaño del barco, el empresario tratará de tener barcos pequeños, pero más veloces que aumenten la captura, sin aumentar la definición tributaria del esfuerzo. Esta situación provocará ineficiencias microeconómicas además de una creciente complejidad en la tarea de control.

En cuanto a las consecuencias redistributivas de un impuesto estás son desfavorables para los pescadores, ya que las rentas generadas por la pesquería en una situación de explotación óptima son recaudadas por el fisco. De hecho el impuesto óptimo equivale a extraer el total de la renta de una pesquería.

Se debe precisar que las licencias se diferencian de los impuestos, principalmente en sus efectos sobre la distribución de la renta de la pesca. Mientras que en los impuestos la renta va al fisco, en el caso de las licencias el ingreso va al operador o administrador respectivo, a menos que intervenga un derecho de licencia o alguna otra forma de impuesto. En lo que se refiere a la administración del recurso, no importa quien obtiene la renta.

Desde el punto de vista de un impuesto piguviano óptimo, se debiera aplicar una tasa de impuesto diferente para cada empresa, pero esta solución claramente tiene implicaciones socio políticas importantes. Además se requeriría que la autoridad monitoreara continuamente el recurso para conocer el movimiento de los precios relevantes; las funciones de crecimiento de la biomasa; las funciones de costos y las funciones de extracción de cada una de las empresas participantes de la industria con el fin de determinar el impuesto óptimo en el tiempo, situación que excede a la capacidad de la autoridad reguladora.

B.2 La autorregulación como mecanismo de manejo pesquero

Se trata de entregar derechos de pesca no a individuos sino a una comunidad y que ésta autorregule la explotación de los recursos de acuerdo a mecanismos culturales y sociales. Este caso es similar a entregar licencias a un grupo de pescadores y por lo tanto, sufre de los mismos inconvenientes que el cierre de una pesquería.
Puede preferirse un sistema como éste, porque permite a todos los miembros de una comunidad beneficiarse de los recursos generados de la explotación pesquera. Se sugiere que este mecanismo sea aplicable en pesquerías artesanales.

4.5 Consideraciones para la selección de instrumentos

La selección de un instrumento depende fundamentalmente de la forma como el regulador pondera factores científicos, económicos, políticos, tecnológicos y éticos. Si los factores éticos o políticos pesan mucho el regulador puede escoger un enfoque de regulación directa que le permita efectividad para cumplir sus metas. Por otro lado, si los factores económicos son más importantes, se preferirá un enfoque de incentivo que le permita lograr la meta con menores costos.

Dependiendo del peso relativo de los factores a considerar, se pueden considerar cuatro enfoques:

i. Enfoques basados en la utilidad (costo-beneficio): compara los costos sociales de controlar una actividad que usa recursos ambientales, contra los beneficios sociales monetarios, asociados a esta reducción. Utilizando el análisis se establece la meta óptima, posteriormente se selecciona el instrumento más eficiente para lograr la meta. Uno de los principales problemas es la dificultad para identificar o valorar adecuadamente los recursos ambientales. De esta forma, temas como la valoración de la salud humana, la valoración de la biodiversidad, las funciones ecológicas, el hábitat, etc. son muy discutidos. En general, si los costos de obtener la información y monitorear el recurso son elevados, en comparación a los beneficios obtenidos, será mejor utilizar instrumentos simples.

ii. Enfoques basados en la utilidad (costo-efectividad): toma como un dato la determinación de la meta ambiental a alcanzar y se preocupa de buscar la manera más barata o económicamente eficiente de lograrla. El proceso no necesariamente resultará en una asignación eficiente ya que el objetivo deseado puede estar muy alejado del óptimo. La meta se determina con base a consideraciones científicas, económicas, tecnológicas, políticas o una combinación de ellas.

iii. Enfoques basados en los derechos de las personas: en este enfoque se reemplaza la noción de utilidad o beneficio por uno de justicia, donde predominan consideraciones morales y éticas. La idea de que no siempre se pueden balancear costos y beneficios y que hay derechos que no pueden ser alterados sin consenso de los afectados, predomina en este tipo de análisis.

iv. Enfoques basados en consideraciones tecnológicas: el regulador obliga a las empresas a instalar tecnologías más limpias o tecnologías de control, dentro de lo factible, tomando en cuenta factores tecnológicos, económicos y de gestión. La tecnología existente llevará a una cierta calidad ambiental que podría estar alejada de la óptima. Tampoco hay un compromiso entre costos y reducción, sino que la definición tecnológica impone los costos y los agentes se deben adaptar.

Además existen otras consideraciones prácticas o criterios que deben tomarse en cuenta para la adecuada selección de los instrumentos.

4.6 Criterios de selección de instrumentos

La selección del instrumento depende del enfoque que preferentemente considere el regulador además de consideraciones de orden práctico, y que tienen que ver con el tipo de sustancia o recurso que se va a regular; las condiciones legales específicas en el país; el sector económico, las características de los agentes involucrados en el proceso, la capacidad de fiscalización y monitoreo. Estos elementos permiten definir una serie de criterios que el regulador puede utilizar al momento de decidir el instrumento apropiado. Estos criterios son:
• Efectividad ambiental. ¿Logrará el instrumento el objetivo ambiental dentro del horizonte de tiempo especificado? ¿Con qué grado de certeza? Si el resultado es incierto o experimental, ¿cuán aceptables son las desviaciones con respecto a la meta establecida? La respuesta depende en gran medida de la naturaleza del daño ambiental en cuestión. El margen de error aceptable será mayor si los daños son reversibles o poco significativos que si éstos fueran irreversibles o causan gran daño a la salud humana.
• Eficiencia estática. ¿Logrará el instrumento el objetivo ambiental (o meta) al mínimo costo ambiental posible para la sociedad? El componente mayor de la intervención ambiental es el costo de cumplimiento por parte de la industria. El segundo costo de importancia es el de fiscalización y monitoreo. La eficiencia estática implica lograr la meta minimizando los costos de cumplimiento y fiscalización. En algunos casos, cuando las fuentes están muy dispersas y son numerosas y pequeñas, los costos de monitoreo asociados a un programa de incentivo pueden ser tan altos que pudiera ser más útil un instrumento de regulación directa.
• Flexibilidad. ¿Es el instrumento suficientemente flexible como para ajustarse a cambios de tecnología, disponibilidad de recursos y condiciones del mercado? Respecto a la tecnología, ¿se ajustará el instrumento a cambios en la tecnología de monitoreo, ya sea reducción o producción?, ¿quedará rápidamente obsoleto al desarrollarse nuevas tecnologías? Por ejemplo los estándares tecnológicos no cumplen con este criterio a menos que se revise deliberada y regularmente. Los permisos de emisión transables y los impuestos, cumplen con este criterio.
• Eficiencia dinámica. ¿Provee el instrumento los incentivos para desarrollar y adoptar nuevas y más eficientes tecnologías limpias? Los impuestos y los permisos transables pueden cumplir con este criterio mientras que los estándares de desempeño no. ¿Mantendrá el instrumento los incentivos correctos en el largo plazo? Los impuestos y los permisos pueden corregir las distorsiones existentes.
• Equidad. ¿Se distribuyen equitativamente los costos y beneficios asociados al uso de este instrumento? Esta es una pregunta compleja, pero puede ser crítica al momento de elegir los instrumentos adecuados. Diferentes instrumentos tienen impactos diferentes. Cuando el instrumento permite generar recursos, como es el caso de los impuestos y los permisos transables, el uso de estos recursos genera impactos distributivos importantes.
• Consistencia legal y capacidad institucional. ¿Es el instrumento consistente con el marco legal nacional existente? ¿Es consistente con las políticas ambientales generales aplicadas en el país? ¿Cumple con los acuerdos y principios aceptados internacionalmente? ¿Es factible modificar la normativa legal? ¿Existe capacidad institucional para administrar y controlar adecuadamente? ¿Existen los recursos para crearla? Este criterio favorece a los instrumentos que no requieren nueva legislación ni la creación de nueva capacidad institucional.
• Facilidad de monitoreo y fiscalización. ¿Qué tan difícil es el monitoreo y la fiscalización? Cuando existen muchos agentes con pequeñas fuentes que hacen difícil la fiscalización, se puede optar por estándares tecnológicos o autorizaciones de operación que son fácilmente controlables.
• Requerimientos de información y modelación. ¿Existe la capacidad científica para determinar las metas adecuadamente? ¿Existe la información necesaria y la capacidad de modelación como para implementar un instrumento? Cuando esto no ocurre se pueden preferir instrumentos más simples, como estándares tecnológicos o prohibiciones y dejar el uso de instrumentos más complejos para cuando se tenga más conocimiento.
• Predictibilidad. ¿Combina el instrumento adecuadamente la flexibilidad con la predictibilidad? Las empresas necesitan conocer la evolución de las políticas en el tiempo. Si las reglas del juego cambian de manera imprevisible, las empresas no podrán realizar inversiones eficientes en el largo plazo. Por ello, la efectividad del instrumento depende mucho de la percepción que se tenga respecto de su permanencia en el tiempo.
• Aceptabilidad. ¿El público entiende el instrumento? ¿ Es éste aceptado por los afectados? ¿Es viable políticamente? Este último es uno de los criterios más difíciles de lograr y es especialmente desventajoso para los instrumentos económicos”.
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Trabajo de Roberto Moreno