LA REGULACION PESQUERA EN PERU: VICTIMA DE UN SISTEMA PERVERSO
El ejercicio democrático necesita ir acompañado de total transparencia en el ejercicio del poder.
LA BASE LEGAL
El sistema en el cual se desarrolla nuestra sociedad se fundamenta en la Constitución Política del Estado.
En ese orden de cosas, la designación de ministros y funcionarios públicos que se hace tiene un sustento y una base legal. El presidente de la República tiene el derecho legítimo de designar a quien desee como Ministro de Estado y removerlo cuando lo desee.
A su vez los Ministros y demás autoridades hacen lo propio con los funcionarios de confianza y los subordinados a ellos. Es totalmente legal.
Lo que no significa que sea lo debido ni lo más conveniente para el país y para los intereses sectoriales.
Ocurre que la experiencia, idoneidad para el cargo, o la especialización en los temas sectoriales no son requisitos para tener en cuenta. Pueden ser considerados o no. Es totalmente discrecional.
De esta manera, cuando el sector y sus dependencias son asumidas por nuevos titulares de pliego, salvo que sean conocedores del mismo y reconocidos por los agentes sectoriales, lo que ocurrirá a partir de ese momento es una suerte de lotería. Nadie puede precisar con exactitud lo que ocurrirá, los cambios que efectuará, ni las políticas que dictará, especialmente cuando no existen una política de Estado de largo plazo ya establecidas, como es el caso del sector pesquero.
Es, inevitablemente, una de las debilidades del sistema. Somos todavía un país inmaduro que buscamos y nos sometemos a caciques para que dirijan nuestras vidas porque nos releva de la obligación de pensar, de juzgar, de analizar y de tomar acciones. El sistema favorece y alienta la existencia de caciques que imponen su voluntad a una población con antigua pasión por la sumisión y escasa voluntad de rebeldía ante la sinrazón, la injustica y la corrupción o la incompetencia.
En la línea de trabajo descrita se promulgan infinidad de decretos y resoluciones sin más criterio ni control que el que la base legal le da al titular del pliego de turno. Nadie más que el Presidente de la República y las leyes vigentes le imponen límites a su poder, el cual deviene casi en absoluto. En el fondo son los abogados quienes gobiernan nuestras vidas.
La base legal del ejercicio de este poder se fundamenta en el derecho. Es perfectamente legal. El defecto radica en que nada ni nadie obliga a que el accionar de la autoridad sea técnicamente correcto, comercialmente adecuado, socialmente justo, viable, lógico, que beneficie al conjunto y que provenga de un consenso. No existe una fiscalización técnica sobre la idoneidad de la norma, salvo la que el propio ente administrativo se hace a sí mismo. El sistema se protege a sí mismo.
Crear consenso es discrecional, voluntario. Generalmente no se tiene en cuenta al administrado ni al beneficiario ni a la sociedad civil. Es la sola idea, la sola voluntad política del Titular del Pliego la que impone una norma.
En el sector pesquero, aquellas normas que tienen que ver con los recursos hidrobiológicos siempre hacen referencia a un informe técnico expedido por el ente científico, es decir el Instituto del Mar del Perú. Esta base, sumada a la ya referida base legal, le otorga poder absoluto a la norma y obliga a su cumplimiento. El sistema se protege a sí mismo. El pliego emite la norma porque el ente científico le dice que está bien.
Sin embargo es imposible saber donde nació la necesidad de la norma. ¿La generó el ente científico, o es la respuesta de éste ante una orden del Pliego? Y si es la autoridad de Pesquería la que requiere el informe técnico para justificar una decisión política, y siendo el ente científico subordinado de dicha autoridad, ¿cómo puede la sociedad civil tener la certeza de que el informe será efectivamente “técnico” y a la vez comercialmente razonable y socialmente apropiado?
Esto es consecuencia de no tener otras instituciones que hagan investigación privada similar. Siendo solamente un ente científico el que hace investigación en pesquería, no existiendo un ente de la misma magnitud que pueda emitir otra opinión o avalarla, se convierte en dogma que avala la norma.
El sistema no requiere que haya consenso para publicar la norma. Con la base legal a la cual cada documento hace referencia, llenando a veces más de una página de antecedentes en una suerte de necesidad de expresar que lo que va a resolver está amparado por la ley, casi gritando que “es legal”, el hecho está consumado. Todo basado en el "derecho"; pero el derecho no lo es todo a la hora de regular la pesquería.
Para nada interesa que los administrados y la sociedad civil no estén conformes ni de acuerdo con la norma. En tierra de caciques no es importante, necesaria ni bien vista la opinión de los integrantes de la tribu. Sencillamente deben obedecer.
Cuando la autoridad no tiene el talento ni el carisma para concertar, dialogar, escuchar y normar en forma tal que sea sencillo cumplir la norma, la imposición de la autoridad basada en el sistema legal que se lo permite es lo que finalmente ocurre.
Los medios de comunicación, poco expertos en la materia de la norma difícilmente emitirán crítica o harán una campaña mediática en contra de una norma antitécnica, impopular o inconveniente para los intereses sectoriales.
La mejor forma de reducir el riesgo de la tentación del ejercicio despótico del poder y de dotarlo de tecnicismo, sería la existencia de un Consejo Nacional de Pesca en el cual estén representados los gremios sectoriales artesanales, privados, poblaciones costeras, fluviales y lacustres, empleados del sector, trabajadores y la sociedad civil. Un ente consultivo con presencia permanente que pueda emitir opinión, velar por los intereses regionales, nacionales y empresariales que faciliten el dictado de normas y regulaciones, que contribuya a que sean técnicamente correctas y consensuadas. Si todos están de acuerdo, las cosas se cumplirán y se reducirá la necesidad de fiscalización y control. No se trataría tan solo de un observatorio pesquero, sino de un ente que en términos reales limite el poder absoluto que el sistema otorga a los titulares de pliego y minimice el riesgo y la tentación de ejercer ese poder con despotismo.
Probablemente no sea una solución perfecta; pero siempre será mejor que correr el riesgo de dejar las decisiones pesqueras en manos de un sistema perverso que no ofrece garantías de eficiencia y calidad de gestión. Un permanente recordar al funcionario público que detenta el cargo solo temporalmente para servir a sus empleadores, quienes son los verdaderos amos de la casa.
La pesquería es demasiado importante para el país como para dejarla en manos exclusivas de los políticos y de los tecnócratas expertos en cualquier disciplina pero inexpertos en materia pesquera. Es demasiado importante para permitir que cualquiera ejerza un cargo sin tener la habilidad, el talento ni la experiencia adecuadas. El sector no puede permitirse el lujo de aceptar que haya un tiempo de aprendizaje. Y mucho menos para permitir que el sistema juegue a la lotería con los recursos naturales de todos los peruanos.
UN EJEMPLO TIPO DE NORMA LEGAL PERO INDEBIDA
La RM 163-2010-PRODUCE que concede licencias de pesca para pota a embarcaciones de bandera extranjera no publica en forma paralela el informe técnico preparado por la autoridad científica que le sirve de sustento biológico a la norma. Mención aparte, en este caso específico, es la omisión de un análisis económico, comercial, de mercado y de impacto sobre la industria nacional, que la hace objeto de cuestionamiento y de censura, así como del evidente favoritismo a países con convenios de cooperación marginando a quienes no lo tienen.
La sociedad tiene el derecho de conocer en forma didáctica y transparente la relación de licencias concedidas. No es suficiente publicar el dispositivo legal, sino que es necesario que el portal web del Ministerio tenga una sección donde se pueda conocer con exactitud el nombre de cada embarcación de bandera extranjera operando en el dominio marítimo peruano, las fechas de operación, la cantidad de pesca declarada y el monto de pago de derechos de pesca según establece la norma.
Otra sección debe informar claramente el monto total de la recaudación de derechos de pesca por cada especie sujeta a este pago, la oportunidad de pago, la relación de omisos, y las acciones de cobranza realizadas.
La misma sección debe informar a la ciudadanía el empleo que se hace de esos dineros recaudados.
Los dineros provenientes de los derechos de pesca constituyen recursos directamente recaudados por la autoridad administrativa de pesquería que pertenecen a todos los peruanos. Es un derecho de la Nación conocer todos los detalles a fin de realizar un análisis de la relación beneficio costo que la concesión de derechos de pesca genera para el país.
Omitir la difusión de esta información genera dudas y suspicacias sobre la efectividad de las normas y dificulta la emisión de un juicio de valor sobre la calidad de la gestión.
La administración tributaria publica transparentemente la información sobre la recaudación de impuestos y el portal del Ministerio de Economía y Finanzas publica la información de la ejecución presupuestal, la misma que consigna las fuentes de financiamiento, es decir si son recursos ordinarios o directamente recaudados.
Pero no es posible analizar detalladamente en dichos cuadros el monto total de recursos directamente recaudados. En el caso del sector Pesca no existe información sistematizada que presente en un cuadro el monto que debe recaudarse, lo recaudado, los morosos y omisos al pago y fundamentalmente el destino dado a dichos fondos.
Esta forma de gestión en la cual la norma no emana de un consenso entre administrador, administrado y sociedad civil y que además no proporciona información abierta de los antecedentes y posteriormente no informa en forma permanente de los resultados de la aplicación de la norma y de los detalles financieros derivados de la cobranza y empleo de los derechos emanados de la misma es, por lo menos, cuestionable y exige al Organo de Control pronunciarse al respecto.
El 23 de agosto se publicaron Resoluciones directorales que niegan permisos de extracción de pota en el dominio marítimo peruano a embarcaciones de bandera coreana por no tener convenios de cooperación de gobierno a gobierno de conformidad con la RM 163-2010-PRODUCE.
En la misma fecha se concede licencia a la embarcación calamarera japonesa denominada “HAKUREI MARU Nº 8”, en la extracción del recurso calamar gigante o pota en aguas jurisdiccionales peruanas con la RD 440-2010-PRODUCE/DGEPP aduciendo que sí existen convenios de cooperación de gobierno a gobierno, lo cual es verdad y conforme a la RM mencionada.
Esta embarcación está representada por la empresa GYOREN DEL PERU S.A.C., en representación legal de la empresa NATIONAL FEDERATION OF FISHERIES CO-OPERATIVE ASSOCIATIONS -ZENGYOREN, representante del armador de Japón, HAKUREI SUISAN KABUSHIKI KAISHA.
Esta Federación japonesa es parte de los gremios pesqueros japoneses que se niegan a incluir a la pota en la lista de productos sujetos a preferencias o reducciones arancelarias en el marco del TLC con Japón. El gobierno japonés reconoce a la pota en la lista de exclusiones, o sea que no tendrá preferencias arancelarias, asumiendo la misma postura que los pesqueros japoneses. Pero Perú sí les abre su dominio marítimo para que capturen la misma pota que capturan los industriales peruanos que no pueden competir en ese mercado puesto que la capturada por la embarcación japonesa es considerada producto nacional, o sea no paga aranceles.
Japón considera que existe la posibilidad de que la pesquería peruana se convierta en una seria competencia para la pesquería japonesa en los mercados japoneses. Por lo tanto la sardina, anchoveta, jurel y caballa, conchas de abanico y pota son especies objetivo principales de Japón y capturadas por sus pescadores artesanales y de ultramar. Estas especias son críticas y sensitivas y sometidas a una estricta gestión de control y sostenibilidad mediante cuotas y planes de recuperación. Su importación causaría desórdenes por lo cual la misma no debería afectar a las comunidades locales. Este argumento saca a la pota de la negociación del TLC.
¿Cómo entender en este escenario la actitud del Ministerio de la Producción?
Se consuma así una norma hecha para que calce exactamente en beneficio de Japon, perjudicando a Corea en un evidente favoritismo calculado. Se crea una situación de privilegio a favor de Japon y se ignora el perjuicio que ello causará a la industria congeladora y la actividad artesanal peruanas.
Totalmente legal, pero indebida, censurable y cuestionable. Al ser absolutamente legal el análisis y el comentario debería detenerse allí porque nadie modificará la norma ni será castigado por ella; pero callarse podría significar una traición a quienes aún tienen confianza en que la rectificación es posible y que la pesquería peruana aún tiene posibilidades.
Existen falencias en el sistema de administración y gestión de la pesquería, que hacen posible la existencia de normas como las descritas: falta de transparencia y predominio de las justificaciones de derecho y biológicas obviando indicadores económicos, comerciales, sociales y de mercado.
¿CÓMO SE MIDE LA EFICIENCIA Y LA CALIDAD DE LA GESTIÓN?
Un indicador puede ser el cumplimiento de la ejecución presupuestal; pero ese es un parámetro solo aritmético ya que no considera si el diseño presupuestal fue adecuado en función a todos los indicadores mencionados. Es un indicador pero no el único. El problema es que no se han diseñado más indicadores. El hecho es que la autoridad político administrativa no responde ante nadie por las omisiones o errores que comete durante su gestión.
La evolución de la ejecución presupuestal es información abierta que permite a la ciudadanía conocer cómo y en qué el Estado está gastando los recursos proveídos por la Nación. Permite una serie de análisis y deducir el nivel de eficiencia de la gestión. Debería ser parte de la cultura cívica del país revisar periódicamente con qué nivel de eficiencia se están manejando los dineros del público.
Siendo el funcionario público el empleado, y siendo la Nación en su conjunto el empleador, dado que todos contribuimos directa o indirectamente con impuestos que alimentan el presupuesto fiscal, es legítimo ejercer el derecho a observar, analizar, criticar o censurar la actuación del empleado en el ejercicio de las funciones para la cual ha sido designado por la autoridad elegida democráticamente por la Nación
La autoridad es designada, hace lo que presume correcto con arreglo a ley e indicadores biológicos y se va al cabo de un tiempo sin que el sistema permita juzgar o sancionar o aprobar y felicitar los resultados de su gestión. Sencillamente cualquiera puede ser funcionario de confianza y mientras no cometa delito alguno puede hacer lo que quiera, inclusive perjudicar el comercio pesquero y sacrificar posibilidades de la industria nacional.
El sistema tiene así su máxima expresión de perversidad. Mientras las normas dictadas sean legales, no interesan los perjuicios cometidos al sector. Salvo que haya comisión de delito, la autoridad vuelve a su actividad anterior sin posibilidad de reclamo ni de sanción por parte de la Nación o la sociedad civil, salvo la sanción moral, que para efectos prácticos no tiene ningún efecto ni crea reflejos para los sucesores en el cargo.
EL SISTEMA LABORAL
El funcionario o empleado de carrera lleva más de 10 años sin incrementos salariales y ve pasar año a año a todo tipo de funcionarios de confianza, unos buenos, otros malos, unos mejores, otros peores. Pero todos con un denominador común: pueden hacer lo que desean mientras actúen de acuerdo a ley. No importa si técnica, comercial o socialmente la gestión sea inadecuada o inconveniente. Mientras tengan base legal pueden hacerlo. El funcionario de carrera lo sabe; pero está atado de manos, no puede hacer nada, o no quiere hacer nada. No existen mecanismos que permitan que se imponga la razón técnica o el beneficio de la Nación sobre la base legal o el interés de parte en la promulgación de una norma.
El poder el titular del pliego es absoluto y no está sujeto a sanción. El juramento que se presta es bien claro: “si así lo hicierais que Dios y la Patria os premie...si no que Dios y la Patria os lo demanden”. El problema es que ni Dios ni la Patria formulan demandas. Estas las formulan los hombres utilizando bases legales, que no existen para juzgar ni demandar una gestión incompetente, ineficiente o sin resultados.
La actitud del funcionario de carrera ante la autoridad legítimamente constituída es generalmente pasiva e indolente. El subordinado está acostumbrado a constantes cambios de jefes que ocupan cargos de confianza y a cada uno de ellos les muestran sumisión absoluta en todo momento, tanto cuando tienen razón como cuando no la tienen. Resulta curiosa esta forma de proceder en un empleado de carrera que no puede ser despedido si no es por comisión de falta grave y no por ejercer el derecho de opinión. El empleado sujeto al régimen de Contrato Administrativo de Servicios puede tener la justificación de que si se opone al jefe de turno (que podría ser quien lo llevo al puesto) pierda el trabajo al término del contrato que generalmente es por 6 meses renovable. Claro, renovable en la medida que sirve a los propósitos del jefe.
Porque grande es el temor de que los manantiales de los cuales viven puedan agotarse un día y perder el empleo.
El sistema se evidencia cada vez más perfecto y conforma la receta más extraordinaria para el ejercicio del poder absoluto con impunidad, de tal suerte que puede conducir a la pesquería a un perfecto desastre con la venia y aprobación de la ley y de los subordinados obligados a ejecutar acciones derivadas de normas que no necesariamente son técnicamente correctas.
El sistema ni siquiera trata bien a los empleados de carrera cuando se retiran. La ley obliga al empleador a depositar cada cierto tiempo la Compensación por tiempo de servicios (CTS) en un banco donde gana intereses hasta el día del retiro. Pero eso es válido solo en el sector privado. En el sector público la CTS no se deposita en ningún banco. Cuando el empleado se retira se solicita al Ministerio de Economía y Finanzas el pago correspondiente, el cual se hace sin intereses. El MEF no reconoce los intereses. Lo cual origina que el empleado demande al sistema y lo más probable es que el juez le da la razón y ordene el pago. Puede demorar la sentencia pero finalmente cuando el empleado cree haber ganado, su entidad le programa el pago en 20, 30 o más cuotas, lo cual si no es una burla por lo menos resulta indignante.
El sistema es perfecto. El empleado de carrera está condenado. Sin embargo guarda profunda lealtad y silencio para con sus jefes de turno. El empleado CAS que ni siquiera tiene CTS o gratificación alguna…es parte del sistema de dominio y control que el sistema ejerce.
Lo más parecido a un reclamo y/o denuncia se hace a través de correos anónimos que tienen el efecto de victimizar al denunciado y satanizar al denunciante. El sistema se protege solo. Son pocos quienes tienen el coraje de hacer una denuncia con nombre propio.
El hombre debe poder decir sí cuando piensa que sí. Pero cuando hay muchos que dicen sí mientras piensan que no; o dicen sí por la carrera, comodidad, por la ganancia, mientras su conciencia dice que no, o calla, entonces ha llegado el momento en que la conciencia muere. Esto es lo que define al hombre finalmente.
LAS CONDICIONES PARA UNA GESTIÓN DE LA PESQUERÍA QUE LA HAGA SOSTENIBLE, TRANSPARENTE, BENEFICIOSA Y JUSTA PARA LA NACIÓN NO ESTAN DADAS.
Corresponde a la sociedad civil diseñar las acciones y mecanismos que le aseguren que las generaciones futuras dispondrán de pesquerías para alimentar a una población hambrienta y creciente. Las autoridades políticas deberían ser sujetas de evaluación y premio o sanción al término de su mandato. No se puede ejercer la autoridad con impunidad. El sistema solo actúa cuando hay delito comprobado desde el punto de vista del derecho, o sea legal.
En la pesquería no todo puede medirse desde el punto de vista legal y biológico. Además las leyes se hacen y se deshacen con facilidad. Por el contrario, los efectos económicos, comerciales y sociales pueden ser irreversibles. No se resuelven con excusas ni con una sentencia judicial.
Hipotéticamente, encarcelar a una autoridad por dictar malas medidas regulatorias no repoblará una especie hidrobiológica una vez desaparecida. Un daño de esa naturaleza es irreversible aunque se sancionase posteriormente al responsable, cosa que nunca ocurre. La sociedad tiene que actuar oportunamente.
Recordemos la merluza. Su colapso se originó por una incorrecta estimación de la biomasa que condujo a otorgar cuotas de pesca por encima de lo permisible. Error, omisión o manipulación no interesa. Fue la autoridad de turno la responsable del colapso. Han pasado ya casi diez años y nadie ha sido objeto de sanción alguna. Los únicos castigados fueron los empresarios, trabajadores y pescadores que perdieron fuentes de trabajo. Ellos fueron las únicas víctimas del sistema y nos responsables.
La “legitimación” de la norma no hace moralmente justo y lícito el contenido legalizado. No llamemos bien al mal y al mal bien.
Existen falencias en la transparencia cuando la sociedad civil, el público contribuyente, desconoce con precisión los detalles mínimos necesarios para realizar una evaluación apropiada de la gestión.
Se conocen las normas y dispositivos que son publicados en el diario oficial pero se desconocen aspectos relacionados y/o derivados de las mismas.
Los medios de comunicación y los analistas tienen el derecho y el deber de exigir que la información completa sea transparente y permanentemente publicada. La ciudadanía no lee todos los días el diario oficial y cada persona no lleva un registro de normas para hacer análisis. Es necesario que exista disponible para la consulta, información resumida, sistematizada y clara para poder evaluar en forma sencilla qué tan eficientes son las normas que dictan las autoridades a las que todos pagamos para que administren nuestros recursos pesqueros. La función pública es para servir al público con humildad, transparencia y eficiencia generando consensos.
No hacerlo, sencillamente nos pone frente al ejercicio de la función en forma autoritaria y poco democrática.
La administración y regulación pesquera ha tenido excelentes ministras, viceministros y titulares de pliego; pero eso ha sido solo una cuestión de suerte y no de sistema. La sociedad no puede consentir que se juegue de esa manera con sus recursos pesqueros.
“La existencia del mal solo es posible debido a la inacción de los justos”
Marcos Kisner Bueno
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